Муниципальное реформирование в условиях становления нового общественно-политического строя
Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х годов, когда была признана необходимость перехода от административно командных и преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.
Качественные изменения, произошедшие в СССР в начале 90-х годов, затронули также и систему местной власти, фактически повсеместно ликвидировали советский тип организации общества. В реформах можно выделить несколько этапов, последний из которых продолжается и в настоящее время.
Начальный этап (1987-1993 годы) связан с проведением конституционно-правовых реформ и характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии с российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Существенным толчком к такого рода изменениям послужило осознание обществом ряда недостатков представительно управленческой системы страны, среди которых особо отмечали формальный характер представительных институтов, обусловленный заорганизованностью и безальтернативностью выборов, а также сращивание партийного и государственного аппаратов при однопартийном политическом механизме, вследствие чего депутаты местных Советов не чувствовали себя в органах власти подлинно народными избранниками.
Осознание негативных факторов советской системы подтолкнуло общество, прежде всего высшее звено партийно-государственной номенклатуры, к попытке вывести представительные органы из-под опеки не только партийных, но и исполнительно-распорядительных органов. Именно в это время господствующим стал лозунг «Вся власть Советам» и они реально получили значительно больший объем властных полномочий, чем было до этого.
В декабре 1988 года Верховный Совет СССР принял поправки в Конституцию СССР и Закон «О выборах народных депутатов СССР», закрепившие эти изменения, и установившие принцип состязательности при проведении выборов в государственные органы власти на всех уровнях ее функционирования.
После продолжительной борьбы ряда политических течений как в самой Коммунистической партии, так и в зарождающихся новых политических движениях в апреле 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот Закон ввел понятие «местное самоуправление» в юридический оборот, закрепил право граждан на местное самоуправление, определил в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовет, поселок (район), город (район в городе), гарантировал права, полномочия, ответственность, финансовую и материальную основы органов местного самоуправления.
Новый важный этап: 6 июля 1991 года принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который сделал шаг в сторону реализации на местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций. Данный Закон упразднил исполкомы, привел подробное описание компетенции Советов и местных администраций, детализировал структуру и организационные основы деятельности местных органов власти.
И хотя Закон сработал больше как политический документ, чем закон прямого действия, тем не менее, многим местным руководителям он дал возможность самостоятельно решать многочисленные проблемы своих территорий. В определенной степени он развязал руки местным элитам, что было особенно важно в преддверии последующего двухлетнего периода, когда региональные и местные руководители оказались предоставленными самим себе, и, несомненно, способствовал развалу Советского Союза.
Политическое противоборство в верхах, выборы народных депутатов, борьба в национальных республиках за суверенитет и т. д. сконцентрировали внимание политиков и общественности на проблеме власти в государстве, а не на проблемах самого государства. Именно в этот период - минимального внимания государства - реформы пошли естественным путем и достаточно быстро. В полную силу проявились активность и инициатива раскрепощенных от управленческого влияния самоорганизующихся общественных структур, в том числе и местного самоуправления.
В декабре 1991 года П-ой Съезд народных депутатов РСФСР ввел в Конституцию понятие муниципальной собственности, в том числе на землю и природные ресурсы. Это решение Съезда по внесению поправок в Конституцию страны фактически означало разрушение 75-летней монополии государственной власти представлять интересы и решать проблемы населения только от ее (власти) имени.
Заметное влияние на развитие правовых основ местного самоуправления оказал документ, разработанный и принятый 30 ноября 1992 года Союзом российских городов. Назывался он - Декларация «О принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Этот документ явился основой многих положений о местном самоуправлении, зафиксированных в новой российской Конституции 1993 года, а также последующих законодательных актах, регулирующих эту сферу общественных отношений.
Декларация, в частности, устанавливала:
- общие положения местного самоуправления;
- структуру местного самоуправления;
- компетенцию органов местного самоуправления;
- ассоциации местных сообществ;
- ответственность органов местного самоуправления;
- защиту прав местного самоуправления.
Этот документ был принят самими руководителями городов и не мог считаться правовой основой, так как не имел законодательной силы государства, но как прецедент он сыграл весьма позитивную роль в условиях того времени.
Переломным моментом в становлении местного самоуправления в России стал 1993 год. В результате совершенного государственного переворота эволюционное развитие самоуправленческих начал, для которого имелись тогда все основания, было насильственно прервано. Разрыв с предшествующей традицией оказался столь радикальным, что его часто квалифицируют как «муниципальную революцию».
21 сентября 1993 г. указами Президента РФ было по существу ликвидировано местное самоуправление. Восстанавливалась властная вертикаль, но не в виде системы «советов - исполкомов», а в виде исполнительной вертикали государственной власти. Представительные органы наделялись формально контрольными полномочиями, которые на практике не могли быть реализованы. Указы Президента РФ под предлогом восстановления управляемости и ликвидации соподчиненности Советов в действительности восстановили организационную вертикаль исполнительной власти, характерную для советской политико-управленческой системы периода до 1990 г., в которой она являлась исполнительнораспорядительным инструментом реализации властных директив партийного руководства.
Реставрация организационной исполнительной вертикали в новых условиях не могла привести к достижению целей, которые связываются с введением и развитием институтов местного самоуправления. Восстановление организационной исполнительной власти не привело и к формированию эффективной, ответственной и открытой для граждан местной власти. Напротив, эти новации обострили на муниципальном уровне старые проблемы и породили ряд новых. Если субъекты РФ в этот период добились значимых прав и полномочий при их разграничении с федеральным центром, то на уровне местного самоуправления основные права в отношении бюджета, собственности, самостоятельного установления структур, которые имели местные органы власти до 1993 г., были ликвидированы или оказались под прямым непосредственным контролем и управлением глав исполнительной власти субъектов РФ. В этот период на уровне субъектов РФ реально так и не произошло эффективное разделение полномочий публичной власти по вертикали между ее региональным уровнем и уровнем местного самоуправления.
Отрицательно сказалась на положении органов местного самоуправления передача субъектам РФ полномочий по установлению системы административно-территориального деления. Под предлогом реформирования административно-территориального устройства в одних субъектах РФ были ликвидированы органы местной власти в поселках и сельских округах, в других - на уровне районов. Квазитеоретическому обоснованию такой практики служила идеология правительственного проекта федерального закона с его поселенческим принципом построения системы местной власти и независимыми друг от друга органами местного самоуправления, которая, по мнению его разработчиков, адекватно отражала установления Конституции РФ (ст. 131) об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Важнейшим событием в становлении новой модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ. Конституция не только наметила основные контуры устройства самой близкой к населению власти - органов местного самоуправления, но и внесла ряд принципиальных новаций и установок, развивающих концепцию местного самоуправления. В ней из 137 статей в 20 содержатся нормы, имеющие непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления. Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственного управления.
Принципиальное значение имеет положение Конституции (ст.3 ч.2), согласно которому в РФ «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Эта норма дает основание утверждать, что местное самоуправление в современной России является одной из конституционных форм осуществления народовластия (демократии).
Местное самоуправление рассматривается также Конституцией как одна из основ государственного устройства страны: ст.12 признает и гарантирует существование и развитие в РФ местного самоуправления. Это означает, что без полноценного местного самоуправления Россия не сможет стать современным демократически-правовым государством, а ограничение его прерогатив должно рассматриваться как посягательство на основы конституционного строя РФ.
На развитие местного самоуправления особое влияние оказало принятие в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный политико-нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную, и взяв под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, а также его исторических и местных традиций.
Принятием этого Закона была сделана попытка устранить ряд проявившихся на практике существенных искажений конституционных основ местного самоуправления путем установления однозначных императивных норм, конкретизирующих эти конституционные положения. Данная мера имела отношение к следующим нормам:
- о приоритете представительных органов местного самоуправления, с которыми связывается в первую очередь деятельность муниципального образования как субъекта публичного права, наделенного правами юридического лица;
- об организации местного самоуправления на уровне сельских районов;
- об установлении компетенции местного самоуправления;
- о нормах и процедурах поэтапного реформирования структур местного самоуправления;
- о нормах, конкретизирующих полномочия федеральных органов власти, и органов государственной власти субъектов РФ по вопросам местного самоуправления.
Однако и сам Федеральный закон как результат политического компромисса имел недостатки, которые негативно сказались на практике
деятельности местного самоуправления и явились одной из причин подготовки и внесения в 2003 г. в парламент проекта новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральный закон в редакции 1995 г. содержал также ряд декларативных положений, которые не были подкреплены материальными и процессуальными гарантиями, императивными нормами и процедурами их реализации. К ним относятся, в частности, положения, регулирующие вопросы разграничения полномочий между двумя уровнями местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, регламентации осуществления форм непосредственной демократии и др. Субъекты РФ воспользовались такими пробелами и ввели в региональное законодательство нормы, искажающие конституционные принципы местного само - управления.1
Осенью 1997 года был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации» (с изм. и доп. от 28 декабря 2004 года). Этот закон определил основные принципы организации местных финансов, установив источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепив основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Большое значение для дальнейшего развития института местного самоуправления в стране имело принятие Федерального закона от 8 января 1998 года «Об основах муниципальной службы» (в ред. от 25 июля 2002 года), который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих.
В 2000 году по инициативе Президента РФ В. В. Путина был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По этому Закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отрешать от должности главу муниципального образования. По оценке многих ученых, данный законопроект знаменует поворот в сторону усиления централистских начал во взаимоотношениях государства и муниципальной власти в современной России. Именно в целях усиления вертикали государственной власти и оптимизации отношений между ею и уровнем местного самоуправления был разработан и принят Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Основная идеология, которая заложена в законе, - создание условий для самостоятельного функционирования населенных пунктов как системы жизнеобеспечения данной местности с ограниченным участием государства, передача населению всех полномочий по организации своей деятельности на данной территории.
В законе предусматривается введение для всех муниципальных образований двухуровневой системы управления, а показателем эффективного функционирования выступает способность органов местного самоуправления своевременно, в полном объеме и качественно удовлетворять те запросы населения, которые возлагаются именно на муниципальное звено управления.
Одной из основных задач, стоявших перед разработчиками Федерального закона, было совершенствование территориальной основы местного самоуправления. Установление новых принципов территориальной организации местного самоуправления является важнейшим шагом на пути повышения эффективности системы публичной власти. К началу XXI века в России сложилась весьма неоднородная система территориальной организации местного самоуправления (существуют шесть вариантов структурной организации местной власти).
С целью решения этой проблемы в новой редакции Федерального закона устанавливается единая для всей Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления. Муниципальными образованиями, т. е. территориями, на которых осуществляется местное самоуправление, могут быть поселения (городские и сельские), их объединения - муниципальные районы, а также городские округа, не входящие в муниципальные районы. Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.
Новый закон предполагает существенное увеличение общего количества муниципальных образований за счет предоставления права на местное самоуправление всем городам России (независимо от численности населения) и крупным сельским населенным пунктам (или объединениям небольших сельских населенных пунктов).
Закон вводит качественно новую форму организации местного самоуправления - муниципальный район. Эта категория муниципальных образований призвана обеспечить решение тех вопросов местного значения, которые не могут быть эффективно решены на уровне отдельных поселе-
ний. Кроме того, муниципальным районам могут быть переданы отдельные государственные полномочия. В системе публичной власти Росси органы самоуправления муниципального района должны стать своего рода «связующим звеном» между органами государственной власти и органами местного самоуправления поселений.
Муниципальные образования типа городских округов должны быть сформированы в городах, играющих важную роль в экономике страны и не обремененных инфраструктурными связями с соседними населенными пунктами.
В новом Законе более точно разграничены полномочия Российской Федерации и ее субъектов, конкретизирован круг вопросов местного значения. Для каждого типа муниципального образования (поселения, муниципального района или городского округа) декларируется свой перечень вопросов местного значения.
Местное самоуправление освобождается от ответственности за финансирование обязательств государства, а также за реализацию различного рода льгот, установленных федеральным законодательством для отдельных категорий граждан. Тем самым Законом создает реальные предпосылки к тому, чтобы обеспечить соответствие расходных полномочий муниципальных образований их реальным финансовым возможностям.
Закон содержит также положения, которые существенно повышают роль населения в решении вопросов местного значения, в частности, вводятся новые формы непосредственного участия граждан в обсуждении проблем развития муниципального образования, а также формы учета мнения населения (публичные слушания, собрания, конференции, опрос граждан).
Закон содержит и другие новации, актуальные для совершенствования практики местного самоуправления в современной России.
Необходимо также отметить, что данный нормативно-правовой акт впервые в законодательной практике устанавливает значительный переходный период, в течение которого должны быть приняты все необходимые меры для его эффективной реализации.
Однако практика воплощения этого Закона в жизнь выявила ряд проблем и недостатков, вытекающих из несовершенства содержащихся в нем предписаний, на что обращается внимание в исследовательской литературе.
Заложенный в законе механизм его реализации можно условно разделить на две части - организационную и экономическую. Организационная часть расписана детально, и каждому участнику муниципальной деятельности понятно, какие вопросы необходимо решать, на что обратить особое внимание, но в то же время здесь имеются неточности и неопределенности, а самое важное - не предложен четкий механизм разграничения как властных, так и имущественных полномочий между вышестоящими организациями и администрацией населенных пунктов.
В экономической части также имеются недоработки. В частности, это касается формирования бюджетов муниципальных образований. Как отмечают сами работники муниципальных образований и исследователи, закон предусматривает обширные полномочия для муниципалитетов, охватывающие почти все сферы их жизнедеятельности. В то же время реальная экономическая основа не позволяет местному самоуправлению не только в полном объеме, но даже частично принять на себя полномочия по решению вопросов, отнесенных к их ведению.
Основной недостаток закона, касающиеся экономического блока, заключается в том, что отсутствуют постоянные источники налоговых поступлений, а те налоги, сбор которых делегируется местным органам самоуправления, не обеспечивают нормальную организацию жизнедеятельности населения данной территории в силу их недостаточности.
В этой связи одной из основных проблем, связанных с реализацией нового Закона и вызывающих тревогу, эксперты считают тенденцию к огосударствлению местного самоуправления в Российской Федерации:
- местному самоуправлению вменяется в обязанность исполнение государственных полномочий (в работу выборных органов местного самоуправления муниципального района и городского округа также включено осуществление отдельных государственных полномочий);
- Законом предусмотрены формы прямого федерального регулирования и прямого контроля со стороны субъектов РФ вопросов местного значения;
- ограничена самостоятельность местного самоуправления в сфере определения вопросов местного значения и полномочий муниципалитетов (в Законе дается строго определенный список вопросов, отнесенных к местному ведению).
Также серьезным недостатком новой редакции Закона критики считают излишнюю бюрократизацию механизма функционирования местных органов власти (в Законе вплоть до мелочей расписываются бюрократические механизмы по предоставлению общественных услуг). Тем самым предпринимается попытка повысить эффективность системы местного самоуправления чисто утилитарными, технологическими способами, унифицировать ее.
Еще одна потенциальная проблема - увеличение числа инстанций, принимающих решения по вопросам местного самоуправления, что может привести к дальнейшему разрастанию и так уже не малого бюрократического аппарата.
Следует также подчеркнуть, что для развития системы местного самоуправления в России необходимо участие в этом процессе не только государства, но и общества, населения на местах. В этой связи Министерство регионального развития разработало концепцию масштабной информационной кампании, целью которой является медийное обеспечение муниципальной реформы, особенно до 2009 г., когда закончится переходный период и новый Закон вступит в силу.
