Местное самоуправление в Турции и Республике Польша

Значительный опыт реформирования местного самоуправления накоплен не только в развитых странах Запада, но и в так называемых «новых индустриальных», к которым относится и Турция. Сегодня в этой стране существует три типа местного управления: провинциальное, муниципальное, сельское.

В Турецкой республике существует весьма пестрая система органов местной власти: страна делится на провинции (илы), округа (ильче), волости (буджаки), деревни (касаба), поселки (кей). В свою очередь, крупные города состоят из городских районов (бельге) и кварталов (махалле). Низовым звеном местного самоуправления являются буджаки (волости), объединяющие несколько деревень и поселков (касаба и кей).

Согласно Закону «О городском самоуправлении» городом в Турции называется населенный пункт с числом жителей более 2 тыс. Для управления такими городами создаются муниципалитеты, утверждаемые постановлением Великого национального собрания Турции.

Турецкая провинция имеет двойной статус: с одной стороны, она входит в систему государственного управления, а с другой - выступает как территориальная единица местного самоуправления.

Органами провинциального самоуправления являются генеральная ассамблея, постоянный комитет провинции и губернатор. Члены ассамблеи избираются непосредственно от каждой субпровинции пропорционально численности населения. Согласно регламенту, ассамблея собирается один раз в год для проверки и утверждения бюджета провинции, а также принятия других решений по вопросам провинциальной жизни, находящихся в компетенции этого органа власти. Все решения генеральной ассамблеи утверждаются губернатором. Он же является председателем постоянного комитета, который формируется из членов, избираемых генеральной ассамблеей из своего состава. Основная функция комитета - контроль за исполнением провинциального бюджета. В перерывах между сессиями он вправе принимать от имени ассамблеи другие решения, которые должны утверждаться последней.

Губернатор провинции, назначаемый центральным правительством, является одновременно и главой исполнительной власти в системе местного управления. Подобный двойной статус, как считается, противоречит демократическому принципу организации местного самоуправления и негативно сказывается на провинциальном управлении, как и недостаточность материального и кадрового обеспечения провинциальных органов власти.

И хотя в Турции Конституция закрепляет за местным управлением финансирование его деятельности пропорционально представленным полномочиям, это положение не соблюдается, что порождает жесткую зависимость местной власти от центрального правительства.

Муниципалитеты - единицы местного самоуправления в территориальных сообществах, численно превышающих 2 тыс. человек. Каждая субпровинция независимо от числа жителей имеет право создавать свой муниципалитет. Органами управления здесь являются муниципальный совет, муниципальный постоянный комитет и мэр.

Муниципальный совет, члены которого избираются населением, является высшим органом власти. Его основные функции - контроль и принятие бюджета, подготовляемого мэром. Часть решений муниципального совета подлежат утверждению центральной властью - администрацией либо соответствующим министерством, причем виды полномочий и порядок вступления в силу принимаемых по ним решений детально регламентируются законодательством. Муниципальный совет обладает также правом контроля за деятельностью мэра с помощью практики так называемого «голосования о доверии». Однако смещение его может быть осуществлено лишь после утверждения Государственным советом (высшим административным судом страны).

Муниципальный постоянный комитет включает глав муниципальных департаментов и членов, самостоятельно избираемых советом. Его основные функции - консультирование мэра и исполнительных органов муниципальной власти, проверка статей бюджета перед его передачей в муниципальный совет, налагание штрафов, контроль за поддержанием порядка в муниципалитете.

Мэр является главой исполнительной власти муниципалитета и избирается населением соответствующего территориального образования. Он подготавливает бюджет, обеспечивает надзор за соблюдением муниципальных законов, управляет общественной собственностью, выполняет другие обязанности, возложенные на него муниципалитетом.

Сельская администрация - низовая и самая традиционная форма местного самоуправления в Турции. Ее рабочими органами являются сельская ассамблея, совет старейшин и глава администрации. Ассамблея является основным органом принятия решений и включает в себя всех сельчан - мужчин и женщин, имеющих право голоса и проживающих в границах данного поселения. Она избирает членов совета - старейшин, а из их состава - главу сельской администрации.

Совет старейшин состоит из выборных членов, а также неофициальных, таких, например, как учителя, врачи, служители культа (имамы). Совет рассматривает бюджет, представляемый главой администрации, и контролирует его исполнение, разрабатывает программу и определяет приоритеты развития поселения, может налагать санкции на жителей, нарушающих традиции и порядок, или не выполнивших взятых на себя обязательств.

Глава, олицетворяющий исполнительную власть в сельской администрации, получает жалованье от центрального правительства, вследствие чего имеет двойной статус: с одной стороны, он - высшее должностное лицо сельского самоуправления, а с другой - представитель государственной власти в поселении, отвечающий за информированность жителей об изменениях в законодательстве и за соблюдение порядка на вверенной ему территории.

Для местного самоуправления в современной Турции характерны следующие проблемы и недостатки:

1) его деятельность до сих пор регламентируется законами, которые были приняты еще в первой половине прошлого века и не учитывают современных технико-технологических, экономических и социокультурных изменений в стране;

2) негативную роль играют также сохраняющиеся в стране традиции и обычаи Оттоманской империи, главная из которых - жестко авторитарный характер политической системы с неизбежно сопутствующей этому гиперцентрализацией управления, избыточным контролем и мелочной опекой местных органов власти;

3) низкая активность населения в осуществлении местного самоуправления, связанная с отсутствием в Турции устойчивых традицией народоправства;

4) наконец, как практически и во всем мире, недостаточность финансового обеспечения, главным источником которого (за исключением сельского самоуправления) является его доля в общегосударственных налогах, распределяемых централизованно правительством, пропорционально численности населения самоуправляющихся территорий.

Безусловный интерес представляет собой и опыт развития местного самоуправления на постсоциалистическом пространстве, в частности, в Польше, чья историческая судьба теснейшим образом и на протяжении

многих столетий оказалась переплетенной с историческими судьбами России: дореволюционной, советской, постсоветской.

Современный этап в развитии польского местного самоуправления ведет отсчет с января 1990 года, когда в Польше вступил в силу новый Закон о местном самоуправлении. Новая концепция организации местного самоуправления опирается на принцип субсидиарности (помощи государства) и приоритета прав граждан. Причем местное самоуправление должно осуществляться на уровне гмин.

Слово «гмина» происходит от немецкого «община» или «сообщество» и употребляется в двух значениях: 1) для обозначения самого низшего уровня публичного управления, на котором должны удовлетворяться основные коллективные потребности местного сообщества; и 2) для наименования территориального сообщества, которое в современной Польше является юридическим лицом, собственником муниципальных (коммунальных земель и имущества, распорядителем местного бюджета.

Польская гмина - это экономическое, социальное и правовое сообщество. Управленческая деятельность этого сообщества осуществляется через органы местного самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти, - оказывать услуги жителям данной территории.

В Польше различают сельские гмины (высшее должностное лицо - войт), промышленные гмины и средние города (высшее лицо - мэр или бургомистр), крупные города-метрополии (высшее должностное лицо - президент). Население гмины колеблется от 2-3 тыс. человек в сельской гмине, до 1700 тыс. - в Варшаве.

В каждой гмине действуют выборные представительные органы - советы. Все депутаты советов, численность которых от 15 человек (в мелких гимнах) до 85 (в крупных гминах), работают на общественных началах, включая председателя. Предусмотрены лишь небольшие компенсации депутатам за участие в заседаниях и рабочих группах. Выборные органы, в свою очередь, избирают исполнительный орган гмины - правление - численностью 5-8 человек, члены которого могут и не быть депутатами. Возглавляет правление должностное лицо, избираемое также депутатами - войт, мэр, бургомистр или президент, соответственно.

Кроме гминного уровня публичного управления в Польше существуют уровни повятов (аналог районного уровня) и воеводств (аналог регионального уровня). До 1999 г. на этих уровнях управления функционировала лишь государственная власть, а с января 1999 г. в повятах и воеводствах сформированы органы местного самоуправления, структура которых аналогична гминным. Причем считается, что на гминном и

повятовом уровнях действует система местного самоуправления, а на воеводском - регионального самоуправления. Высшее должностное лицо по - вята - староста, воеводства - маршал.

В Польше 2500 гмин, 308 повятов и 16 воеводств. Крупные города (их сейчас 65) имеют двойной статус - и гмины, и повята, то есть функции их органов и объемы местных бюджетов расширены до повятового уровня при сохранении статуса гмины как местного сообщества.

Целесообразность введения принципов самоорганизации и самоуправления на других уровнях публичной власти польские ученые и политики объясняются значительными экономическими успехами гминного самоуправления, что выражается в высоких темпах развития гмин за последние годы, в рациональном расходовании ими бюджетных средств. Кроме того, считается, что в социальном плане повяты с населением 80100 тысяч человек располагают условиями для широкого участия граждан в деятельности неправительственных организаций и развитии других форм гражданской активности, которые трудно осуществлять как на уровне гмин, так на уровне воеводств.

Повятовое местное самоуправление создано для решения таких местных проблем, которые - с учетом принципа субсидиарности - не могут быть эффективно решены на уровне гмин. Повяты, территориально представляющие собой объединение города и окрестных гмин, оказываются способными поддерживать такие социально значимые учреждения, как средние школы или лицеи, в которых учатся с 10-го по 12-й классы, больницы или медицинские центры, полицейские, пожарные и налоговые службы. Причем, в отличие от гмины, ответственной за любые вопросы, которые она может решить самостоятельно и которые явно не отнесены к компетенции других уровней управления, повят должен заниматься только теми задачами, которые четко определены для него законом. Между повятом и гминой не существует зависимости, поскольку на каждом их этих уровней выполняются свои собственные задачи и компетенции.

Воеводское самоуправление решает вопросы регионального развития посредством разработки и реализации программ, целью которых является наиболее эффективное использование человеческих и материальных ресурсов соответствующей территории. В Польше признано, что определение стратегии развития регионов не должно быть прерогативой только центрального правительства.

Сферами деятельности органов, самоуправления и гмин, и повятов, и воеводств, то есть своего рода предметами ведения, являются социальная помощь, образование, здравоохранение, территориальная инфраструктура и культура.

Каждая из этих сфер законодательно разграничивается с учетом принципа субсидиарности по трем уровням самоуправления. Так, в гминах, повятах и воеводствах различные масштабы предоставляемой социальной помощи, и, с этой точки зрения, за инвалидов, например, отвечают не гмины, а повяты. В сфере образования забота гмин - детские сады, начальные школы и гимназии (гимназическое 9-летнее образование в Польше сейчас является обязательным). Но если какая-то гмина экономически состоятельна и может содержать специализированный лицей, она его содержит.

Причем, учебные заведения не ведут даже своей бухгалтерии, поскольку все финансовые вопросы (выплата заработной платы, покупка учебных пособий, содержание школьного здания и оплата коммунальных услуг) решает и организационно обеспечивает гмина, получая государственные субвенции, рассчитанные по нормативам на каждого школьника, и при возможности дополняя соответствующую строку местного бюджета из собственных доходов. Педагогический же коллектив занимается исключительно учебным процессом.

В сфере территориальной инфраструктуры гмины (по сравнению с повятами и воеводствами) ответственны за наибольшее количество вопросов, в частности, таких как:

- управление земельными ресурсами: планирование, зонирование и защита окружающей среды;

- местные дороги, мосты, улицы и площади;

- водоснабжение, канализация и очистные сооружения;

- электро-, газо- и теплоснабжение;

- местный общественный транспорт;

- муниципальное жилье;

- общественные рынки и ярмарки.

Кроме решения вопросов местного значения, гмины выполняют задачи, переданные им на основе правого акта центральным правительством вместе с необходимыми финансами для их осуществления.

Завершая анализ функционирования местного самоуправления в современных зарубежных странах, попытаемся дать обобщенный ответ на вопрос: чем же характеризуется местное самоуправление за рубежом в последние десятилетия XX в. и в начале XXI в., и по каким путям идет его реформирование?

В последние годы для большинства зарубежных стран (как постиндустриальных, так и с переходной экономикой) характерны следующие направления реформирования.

1. Укрепляются конституционно-правовой гарантии функционирования органов местного самоуправления, совершенствование из нормативно-правовой базы.

2. Совершенствуется система выделения и закрепления за органами местного самоуправления обязательных, основных и частичных функций управления, что способствует значительному уменьшению дублирования функций, более четко определяет ответственность и выделяет самостоятельность органов местного самоуправления.

3. В системах местного самоуправления складывается практика формирования специальных органов управления: школьные и специальные округа в США, синдикаты коммун во Франции, ас - соционные коммуны в Италии и т. д.

4. Идет процесс передачи на местный уровень полномочий социального обслуживания граждан с соответствующим финансированием.

5. Усиливается государственная поддержка местного самоуправления, в том числе организационными и финансовыми средствами, а в ряде стран - усилением государственного администрирования (Франция, Германия, Индия и др.).

6. Проявляется тенденция повышения внимания к уровню профессиональной подготовки и переподготовки кадров органов местного самоуправления.

7. В большинстве стран в системах местного самоуправления растет влияние со стороны корпоративного менеджмента, что находит свое проявление как в привлечении к руководству на контрактной основе менеджеров предпринимательских структур, так и в широком использовании методов стратегического управления, маркетинга, планирования и прогнозирования.

8. Значительно шире используются такие направления, как: приватизация муниципальных служб, развитие системы контракции между органами местного самоуправления и частными структурами, развитие конкуренции на территориях местных сообществ, гибкость в системах финансирования и налогообложения предприятий и корпораций, действующих на территории местных сообществ.

9. Население муниципальных образований все активнее вовлекается в сферу принятия и реализации управленческих решений.