Местное самоуправление в период корректировки «великих реформ» второй половины Х1Х в
Основным положительным итогом реформ 60-70-х гг. в России стала демократизация общественного строя и всей системы управления, что
нашло свое отражение в появлении всесословных органов местного самоуправления, всесословного суда, трехуровневой системы образования, сокращении срока службы в армии и введении всеобщей воинской повинности. Однако в условиях, когда основная масса населения по уровню своей культуры и самосознания еще не была готова к самостоятельному осуществлению публичной власти и участию в управлении делами общества, возникали различного рода проблемы как во взаимоотношениях общества и государства, так и внутри самой государственной машины.
В сложившихся условиях власть вынуждена была делать ставку на элитарные слои общества, в первую очередь на дворянство, повторяя политику, проводившуюся в отношении этого сословия правительством Александра II, которое придавало большое значение усилению роли дворянства в системе местного управления и видело в нем главную опору своим преобразовательским планам, в отличие от политики эпохи Николая I, характерной чертой которой было недоверие к дворянскому сословию и стремление опираться в государственных делах главным образом на бюрократию.
Однако в пореформенной России это было уже не то дворянство, которому в предшествующие эпохи принадлежало исключительное господство в государстве. Теперь оно было только «первым среди равных» общественных слоев и классов России, наделенных гражданскими правами. Кроме того, дворянство не только утратило в ходе реформ свое привилегированное положение, оно переживало одновременно тяжелейший материальный кризис, постепенно уступая позиции молодой растущей буржуазии. В большинстве своем дворяне не смогли перейти от старых, основанных на крепостном труде форм хозяйствования к новым рыночным формам ведения хозяйства. Они стремительно разорялись, теряли свои земли, переходившие в руки зажиточных крестьян и представителей купечества. Одновременно с этим падала роль дворянства в земских учреждениях, значительно изменивших свой состав за годы, прошедшие с начала земской реформы: ведущая роль в них также постепенно переходила к буржуазии.
Во многом именно эта ситуация побуждала правительство Александра III, заботившегося о сохранении социальной базы самодержавия,
принимать меры к упрочению положения дворянства, усилению его главенствующей роли в системе местного управления. Но не только данное обстоятельство. Следует согласиться с теми авторами, кто считает некорректным рассматривать «контрреформы» в системе местного управления, в первую очередь учреждение института земских начальников, только как попытку восстановить власть помещиков над крестьянским миром. Речь, очевидно, шла не столько о стремлении власти «реанимировать» с помощью новых институтов местного управления (институт земских начальников) сословное начало в пореформенной России, сколько о возникшей потребности навести некоторый порядок на местах, в условиях, когда массы населения только начинали приобщаться к новому для них состоянию свободы.
Другая особенность первых лет царствования Александра III заключалась в том, что, с одной стороны, сохранялась некоторая инерция реформаторских процессов (обсуждались: проект реформ Министра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова; проект созыва Земского собора, предложенный еще одним Министром внутренних дел Н. П. Игнатьевым; работала до 1885 г. и получила широкую известность возглавлявшаяся М. С. Кахановым комиссия по реформе местного самоуправления), а с другой, - по аналогии с правлением Николая I, активно разрабатывалась официальная националистическая идеология, призванная обосновать самобытный путь развития России. В новой государственной идеологии в духе старой теории «официальной народности» самобытность трактовалась с точки зрения преимуществ неограниченной самодержавной власти как исторически оправдавший себя национальной формы правления. Значительно усовершенствованная благодаря усилиям К. П. Победоносцева, являвшегося воспитателем Александра III, эта теоретическая конструкция стала той основой, на которой перестраивала правительственную политику новая власть. На этой почве активизировались противники реформ, группа консервативно мыслящих деятелей, входивших в окружение нового императора и оказывавших на него решающее влияние. «Русское самодержавие, - писал М. Н. Катков, - не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве...Самое главное - устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление».
Теоретической же основой необходимости проведения изменений в земском и городском самоуправлении послужила набирающая в это время силу государственная теория самоуправления, сторонники которой рассматривали местное самоуправление не как самостоятельное заведование местным сообществом их собственными делами, а как звенья общей системы государственного управления.
Со второй половины 80-х гг. императорская власть переходит к активной политике корректировки реформ 60-70-х гг. (или «политике контрреформ», как чаще всего выражались исследователи этой эпохи в советское время).
Упорный и настойчивый, не лишенный практической сметки император Александр III был сторонником национально-самобытного развития страны. В основе всей его политики, в том числе в сфере местного самоуправления, лежало ярко выраженное стремление сохранить в неприкосновенности старый патриархальный уклад крестьянской жизни и оставить без изменений традиционные привилегии дворянства. Он разделял также опасения консервативных придворных кругов относительно усиливающегося революционного движения в стране, в поддержке которого обвиняли либералов и учреждения, созданные в эпоху освободительных реформ. В этих условиях Александр III занял позицию, открыто враждебную по отношению ко всему тому, что было сделано при отце и не соответствовало его собственным убеждениям и принципам.
Первым шагом на пути контрпреобразований в стране стало издание в 1889 г. «Положения о земских участковых начальниках», вводившего в уездах (поделенных с этой целью на земские участки) новый институт земских начальников, с помощью которого правительство стремилось усилить контроль дворянства над органами крестьянского самоуправления. Земские начальники назначались Министром внутренних дел из числа местных потомственных дворян и наделялись широкими административными и судебными полномочиями в отношении местного населения. Им же поручалось руководство полицией и надзор за волостными судами. Отменялась выборность волостных мировых судей. Отныне мировые судьи назначались также земским начальником, который получал право не только приостанавливать выносимые мировым судьей приговоры, но и отстранять мировых судей.
В 1890 г. было принято новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», ставившее целью усиление контроля над земствами со стороны администрации и одновременно расширявшее возможности дворянства в местном управлении. Новая земская реформа значительно сузила функции земств, которые лишались права облагать доходы от оборота, что серьезно ослабляло земский бюджет; вводился новый порядок формирования земских органов. Вместо первой курии землевладельцев вводилась курия (съезд) потомственных и личных дворян - землевладельцев. Это подчеркивало стремление властей усилить сословный характер земских учреждений. Упразднялась третья, крестьянская курия. Стремясь ослабить усиливавшееся либеральное крыло в земских учреждениях, правительство значительно повысило избирательный имущественный ценз для городской курии и, напротив, для первой (дворянской) он был вдвое понижен.
Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание. Состав губернских гласных в 1897 г., например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%.
Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из лица кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение.
Задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган административного надзора за местными учреждениями - губернское по земским делам присутствие. Последнее подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.
На тех же принципах перестраивалось в стране и городское самоуправление. Высочайшим указом от 11 июня 1892 г. было утверждено новое Городовое положение, внесшее ряд принципиальных изменений в статус городских общественных заведений.
Согласно этому положению весь комплекс вопросов, которыми городские органы самоуправления занимались ранее, был за ними сохранен. Они оставались источниками (субъектами) права и могли принимать свои местные законы, издавать и приводить в исполнение свои местные административные распоряжения, разрешать или запрещать те или иные виды деятельности. В их руках по-прежнему оставалось право обложения городских обывателей налогами и сборами, а также возможность свободного распоряжения собранными средствами.
В целом прежней осталась и организационная структура городского общественного управления.
Характерной особенностью Городового положения 1892 г., давшей ему особую окраску, было крайне уменьшенное, суженное городское избирательное право. Оно было обставлено весьма жесткими рамками. Прусская трехклассная система сменилась одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. При многочисленности избирателей собрание могло быть разделено на отдельные участки. Налоговый ценз был заменен чрезмерно высоким имущественным, что заметно уменьшило число лиц, допущенных к выборам.
По Положению 1892 г. владельцы капиталов, пайщики-акционеры торгово-промышленных предприятий, общественные деятели, профессора, врачи, адвокаты, инженеры, крупные подрядчики, владельцы ремесленных заведений, т. е. самая активная группа городских жителей, способствующая процветанию города, лишалась права участия в решении городских проблем, так как не имели собственных домов и не являлись купцами первой или второй гильдии.
Еще более суженной оказалась самостоятельность общественного управления в малых городах. В них действовало так называемое упрощенное городское управление с собраниями уполномоченных взамен городских дум и с городскими старостами вместо городских голов.
Существенно ограничивались права избирателей по национальному и религиозному признаку. Так, число гласных от не христианства не могло быть более одной пятой. Евреи были устранены из числа избирателей и из числа гласных (за исключением городов черты оседлости). Общее число избирателей во всех российских городах составляло 0,5 - 2% от численности жителей этих городов, уменьшившись в 6 - 8 раз по сравнению с предшествующим периодом.
Минимальное число гласных в городских думах было сокращено до 20 (в Москве и Петербурге до 160). Один и тот же гласный вынужден был «работать» в нескольких комиссиях, причем бесплатно. Срок полномочий гласных был четырехлетним (в Петербурге - шестилетним), причем весь состав думы (за исключением Петербургского) выбывал единовременно.
Обязанности свои гласные, не состоящие членами исполнительных органов, несли безвозмездно. Дела, требовавшие особой подготовки и разработки, возлагались на подготовительные комиссии.
К предметам ведения городского самоуправления Городовое положение относило следующие сферы городской жизни:
- заведование установленными в пользу городских поселений сборами и повинностями;
- заведование городскими капиталами и имуществами городского поселения;
- содержание в исправности и обустройство улиц, площадей, мостовых, набережных, пристаней, тротуаров, общественных садов, водопроводов, сточных труб, прудов, мостов, а также освещения городского поселения;
- попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства; устройство и заведование благотворительными и лечебными заведениями;
- участие в мероприятиях по охране народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи городскому населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении;
- попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным планам, а также о мерах предосторожности против пожаров и других бедствий;
- попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании учебными заведениями;
- попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений;
- всепособление развитию местной торговли и промышленности, устройство рынков и базаров, кредитных учреждений, а равно содействие устройству биржевых учреждений.
Однако далеко не все виды местного хозяйства были переданы выборной городской власти. Наряду с городскими (так же как и земскими) школами, дорогами, больницами, местами заключения и т. п., существовали аналогичные государственные (казенные) учреждения. Городовое положение не установило четких границ между функциями центрального правительства и местных органов самоуправления в отношении этих объектов, что приводило к путанице и порождало многочисленные проблемы в деле обеспечения их функционирования.
В городских доходах основное место занимали, как и прежде, налог на имущество, сборы с торговли и промыслов (в том числе трактирного промысла). Хотя в новом положении отсутствовала особая статья о возможности установления новых, не предусмотренных законом, сборов и налогов, города, основываясь на общем праве ходатайства о местных пользах и нуждах, могли заявить перед правительством соответствующие ходатайства.
По сравнению с Городовым положением 1870 г. существенно были ограничены права и независимость органов городского самоуправления. Заметным образом изменился характер отношений между административной властью и думами, усилилась опека над ними, резко сократились
^ ^ т т ^ т"1
компетенции их самостоятельных действий. Ни одна из статей нового Городового положения не содержала даже декларированного признания самостоятельности общественного управления. Все существенные решения городских дум утверждались губернским по земским и городским делам присутствием.
Весь руководящий состав: городской голова, его товарищ, городской секретарь, члены городской управы, члены исполнительных комиссий, все лица, выбранные на какие-либо должности по городскому общественному управлению - утверждались правительственной властью и допускались к исполнению своих обязанностей лишь с разрешения губернского начальства. Кандидатуры на посты городских голов утверждались императором.
Обнаружился и такой серьезный недостаток, как постоянный антагонизм между городскими думами и управами. Исполнительные органы, особенно к концу думских полномочий, зачастую не обращали никакого внимания на волю и полномочия распорядительного органа, который после избрания управы не мог уже ни сместить ее, ни отдать под суд.
Слишком длительные полномочия городской думы и полное отсутствие их контакта с избирателями, а также необходимость административного утверждения постановлений думы, постоянное вмешательство органов надзора делали малоэффективным городское самоуправление. Во многих случаях наблюдался абсентеизм (от лат. аЬБеш - отсутствующий), т. е. уклонение гласных от участия в заседаниях. В течение недель, а иногда и месяцев из-за отсутствия кворума, не могли состояться собрания думы, причем думы почти никогда не пользовались правом штрафовать своих членов, нарушавших установленный регламент.
Обобщая итоги анализа «контрреформ» эпохи правления Александра III, можно сделать следующие выводы:
1) местное самоуправление было сохранено и продолжало (хотя и в усеченном виде) действовать;
2) по-прежнему оставался нерешенным вопрос о распространении земского самоуправления на волостной уровень, а также создание высшего (всероссийского) органа земского самоуправления;
3) местное самоуправление оказалось под еще более жестким правительственным контролем, вследствие чего его созидательный потенциал не был в достаточной мере реализован;
4) функционируя наряду с органами государственной власти и выполняя зачастую схожие функции, они были организационно разобщены и не связаны с ними в общую систему местного управления;
5) корректировка реформ 60-70-х гг. резко сузила социальную базу местного самоуправления, препятствовала формированию в России основ гражданского общества;
6) ограничительные «контрреформы» способствовали оформлению либерально-оппозиционного движения в стране, требовавшего расширения прав земств и распространения земских принципов управления на высшие государственные учреждения. В ХХ в. оно станет базой для формирования буржуазно-демократических партий, ускоривших своей деятельностью крушение российской монархии в 1917 г.
