Местное самоуправление накануне крушения Российской империи (конец Х1Х - начало ХХ вв.)
Николай II, взошедший на престол в 1894 г., на первых порах не стремился к радикальным преобразованиям. В январе 1895 г. царь в своей речи в Зимнем дворце перед представителями земств категорически отказался от каких бы то ни было уступок земским органам в делах внутреннего управления. Контрреформы сверху лишь усилили противодействие снизу, которое в конце концов вылилось в революцию 1905-1907 гг.
Необходимо отметить, что последнее десятилетие XIX в. и начало ХХ в. в истории России было весьма противоречивым и непростым с точки зрения экономического и политического развития страны. Несмотря на очевидный прогресс в общественной жизни и ряде отраслей экономики, Россия продолжала отставать от передовых европейских стран, уступая им по многим показателям. Разразившийся в стране в 1891-1892 гг. страшный голод, сопровождавшийся эпидемией холеры и холерными бунтами, гибелью тысяч людей, должен был напомнить правящей элите не только об отсталости России, но и о кризисе внутренней политики самодержавия, назревшей потребности изменения самих методов управления государством.
Хотя после отмены крепостного права Россия уже прошла более чем 40-летний путь буржуазного развития и по темпам роста промышленного производства значительно опережала многие европейские страны (за это время объем промышленной продукции в России вырос в 7 раз, во Франции в 2,5 раза, в Германии в 5 раз), по производству на душу населения она значительно отставала от западных стран, оставаясь по сути сельскохозяйственной страной с преобладанием аграрного сектора в экономике.
Поражение России в русско-японской войне 1904-1905 гг., революционные события 1905-1907 гг. вновь поставили вопрос о преобразовании всего государственного строя, в очередной раз инициировали проблему реформирования местного самоуправления.
Становление гражданского общества, утверждение разделения властей и парламентаризм, как ни ограничен был этот процесс, неизбежно поставили в повестку дня вопрос о переходе к демократическому устройству при равноправии всех народов. Это была задача колоссальной сложности. Нигде в мире в то время задача перехода к демократии в многонациональном обществе не была решена. Более того, с начала XX века возрастали кризисные явления в западных демократиях. Глубокая социально-классовая дифференциация породила массовое недовольство западными ценностями и их отторжение. Производственный корпоративизм, привнесенный индустриальной эпохой (завод, фирма, монополия), утверждал коллективизм и грозил поглотить общество, стереть такие исторические достижения западного мира, как индивидуализм, демократия, гражданское общество.
Демократические институты в России могли обрести устойчивость и развиться только в случае демонтажа корпоративности. Столыпинский вариант модернизации предполагал разрушение самой массовой корпоративной ячейки - русской крестьянской общины - и введение мелкой частной собственности на землю. Это означало создание мощного слоя мелких собственников, которые обеспечили бы устойчивость нарождавшейся демократии и парламентаризму. В случае успеха преодолевался опасный раскол русского общества, кардинально изменялась цивилизационная парадигма (на западную).
История не дала времени на спокойное и последовательное осуществление этого варианта модернизации. В 1914 году началась Первая мировая война. Тяжелая и малоуспешная для России, она остановила реформы. Но дело не только в этом. Ход реформ показал, что крестьянство в большинстве привержено общине и сопротивляется ее разрушению всеми доступными способами. Эсеровские газеты сообщали, что в Саратовской
и Астраханской губерниях крестьянские сходы грозят за выход из общины высылкой в Сибирь. Подобное было везде. Желающий выйти из общины попадал в положение изгоя. За вычетом тех, кто давно закрепился в городе и вышел из общины, чтобы продать надел, к 1915 году было создано 1 млн 265 тыс. хуторов и отрубов (фермерских хозяйств). Это составляло 10,25% от общего числа крестьянских дворов.1 Реформа «почвы» не успела создать развитого слоя мелких собственников. После 200 лет российской модернизации (от Петра 1) индивидуализм, частная собственность и соответствующая психология все еще не стали преобладающими, господствующие позиции по-прежнему сохраняли корпоративная и государственная собственность и соответствующая им коллективистская традиция.
В период революции 1905-1907 гг. резко усилилась политизация органов местного самоуправления. Общеземские съезды стали мощным катализатором в политической дифференциации земской среды, в формировании политических партий как традиционалистского, так и либерально-оппозиционного толка. Преимущественно дворянское по составу земских гласных местное самоуправление продемонстрировало в 19051907 гг. лояльность к верховной власти, а по мере развития революции - и стремление к компромиссу с правительством. Лишь сравнительно небольшая часть земских и городских самоуправлений, состоящая главным образом из либеральной интеллигенции, активно высказалась за замену неограниченной монархии конституционно-парламентским строем, за проведение через представительные органы радикальных социальноэкономических преобразований.
Усилив в органах местного самоуправления влияние дворян и администрации, правительство считало, что ему удастся превратить земства в подобие совещательных и технических учреждений по местным делам. Однако эта задача была решена лишь частично. Обстоятельства складывались таким образом, что новыми законами деятельность земств была затруднена еще больше, но полностью свернуть ее в проправительственное русло оказалось невозможно. Стремительное увеличение количества промышленных и торговых заведений, транспорта и связи, усложнение хозяйства настоятельно требовали дальнейшего совершенствования системы народного образования, медицинского обслуживания и т. д., то есть не только сохранения, но и расширения деятельности органов местного самоуправления.
Ограничительные меры в отношении земских учреждений лишь усилили оппозиционные настроения. В 1905 году земское движение достигло апогея. Как писал В. И. Ленин, «современное поколение не ведало еще
ничего подобного теперешнему политическому оживлению. Легальные газеты клеймят бюрократию, требуют участия представителей народа в государственном управлении, настойчиво заявляют о необходимости либеральных реформ. Всевозможные собрания земцев, врачей, юристов, инженеров, сельских хозяев, городских гласных и пр. выносят резолюции, более или менее ясно высказывающиеся за конституцию».
Однако подъем революции 1905 года оказал на земских деятелей отрезвляющее воздействие. После издания указа о пользе так называемой булыгинской Думы, имевший законосовещательный характер, оппозиционность земцев стремительно пошла на убыль. Государственная дума была мечтой либеральных помещиков и буржуазии; решение о ее созыве удовлетворяло основную часть их политических вожделений. Наконец-то они получали возможность проводить свои взгляды с официальной трибуны, вести политическую борьбу с противниками легальными средствами.
А решающий шаг земских либералов в примирении с властью был сделан после 17 октября 1905 года, когда Николай II подписал манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». Первый же земский съезд, состоявшийся после этого события, высказался за поддержку представительства, оговорив это решение необходимостью проведения манифеста в жизнь. Следом за этим земские собрания на местах заявили о готовности содействовать правительству в борьбе против революции. Единое земское движение исчерпало себя: оно было расколото революцией, разделившей бывших единомышленников на сторонников разных партий.
После революции земства официально отказались от решения политических проблем: преобладающей в земской среде стала так называемая деловая точка зрения. Революция 1905-1907 годов сблизила земства и правительство, однако столкновения между земцами и бюрократами продолжались и в последующие годы, хотя теперь они носили эпизодический характер.
Выйдя из революционного кризиса, Россия обрела элементы парламентаризма, стала формироваться база демократического государственного устройства западного типа, последовала некоторая либерализация местной жизни. Серьезно увеличилась зарплата рабочих и служащих, они получили право на создание профсоюзов, кооперации и других объединений. Вводились некоторые демократические свободы: значительно увеличились права прессы, судов, земства. Наконец, была создана Государственная дума - первый в России парламент - орган представительной власти народа, с идеей создания которого еще в начале XIX в. выступал М. М. Сперанский.
В рядах передовой интеллигенции начинает формироваться убеждение, что современное правовое государство, построенное на признании прав каждого гражданина, признании законных интересов всех территорий и национальностей, входящих в состав государства, неизбежно должно отказаться от централизации и вообще от управления на основе старых административно-полицейских принципов и методов, часто приводивших к внутренним потрясениям и революциям и тормозивших социально-экономическое и культурное развитие народов.
Именно на этот период приходится стадия завершения процесса становления российского местного самоуправления, когда заметно усилилась роль местных органов в развитии территорий, активизировались взаимосвязи с властными структурами различного иерархического уровня, определилась организационная территориальная и экономическая структура местного самоуправления.
Однако ни первая, ни вторая Думы не успели рассмотреть вопрос о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя на вторую Думу правительством был внесен проект положения о поселковом и волостном управлении, а кадетами - о выборе земских гласных.
Все проекты сходились в необходимости учреждения первичной (базовой) земской единицы (у правительства - поселок, волость, у кадетов - «участковое земство») для граждан Российской империи. После роспуска второй Государственной думы правительство переработало (значительно ухудшив) свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло в Государственную думу третьего созыва. На обсуждение проекта волостного управления ушло в комиссиях в Думе три года, проект поселкового управления так и застрял в комиссиях, даже не поступив на обсуждение Думы. Принятый Думой с большими спорами и волокитой законопроект о волостном управлении перешел в Государственный совет, где пролежал без рассмотрения до 1 91 4 г., когда на первый план вышли уже военные проблемы.
Второй промышленный подъем в России (1909-1913 гг.), быстрое развитие российских капиталистических городов, расирение объема и усложнение хозяйственной практики дум усилили интерес ученых, общественных деятелей к органам городского общественного управления. Неоднократно поднимался вопрос об улучшении взаимоотношений между городским самоуправлением и земствами.
В правительственном проекте реформы городского положения, внесенном в Государственную думу в 1913 г., компетенция городского самоуправления была значительно расширена, особенно после дополнений, внесенных в проект городской комиссией Государственной думы. Однако реакционное большинство 1У Государственной думы всячески тормозило принятие этого нового Городового положения. Ослепленные своими узкоэгоистическими интересами, препятствуя экономическим и политическим преобразованиям «сверху», противники нововведений существенно ускорили взрыв «снизу» - в 1917 году.
Несмотря на то, что деятельность земств в России происходила в неблагоприятных условиях, к началу ХХ столетия насчитывалось уже 25 направлений их деятельности - народное образование, здравоохранение, культурно-просветительная работа, благоустройство, пожарностраховое дело, сельское хозяйство, ветеринария, продовольственное дело, статистика и т. п. оттеснили органы государственной власти от решения многих местных проблем, и в первую очередь, в области образования и медицины. За полвека земства открыли в России 30 тыс. школ, где обучалось около 2 млн детей. Благодаря усилиям земцев медицина впервые проникла в крестьянскую среду и стала более или менее обычным явлением сельской жизни.
К 1916 г. земские учреждения действовали в 43 из 94 губерний и областей. Общее число земских служащих составило около 150 тыс. человек. Большинство из них были опытными специалистами в своих отраслях. В многочисленных комиссиях, советах, совещаниях и съездах были представлены все сословия, в том числе и немало крестьян. Компетенция земств в общем распространилась на 110 млн человек из 172 млн россиян.
В условиях жесткой опеки со стороны государственной власти и в целях координации своих усилий в деле отстаивания прерогатив местного самоуправления, городские и земские структуры стали объединяться в союзы. В 1914 г. были созданы Всероссийский Земский союз и Всероссийский союз городов, которые сформировали (в дополнение к «вертикали» монархической власти) своеобразную «горизонталь» политической власти на местах.
Наметившееся сотрудничество земств и городов с правительством получило новый импульс с началом первой мировой войны. Стремясь мобилизовать все силы страны на ведение войны, правительство не стало препятствовать объединению Земского союза с Всероссийским союзом городов. Так, в июле 1915 г. появился «Земгор» - мощная организация, охватившая всю территорию империи. Председателем «Земгора» от земств стал князь Г. Е. Львов. Первоначально «Земгор» занимался преимущественно организацией помощи больным и раненым, а также членам их семей. Но вскоре «Земгор» и созданные в 1915 г. военнопромышленные комитеты попытались взять в свои руки все снабжение армии. Это обеспокоило правительство, и «Земгору» были оставлены лишь посреднические функции при распределении казенных заказов, а также кустарная промышленность, мобилизованная на нужды войны.
Следует отметить, что Россия начала XX в. отличалась весьма разнообразным административно-территориальным делением, вследствие чего соотношение государственного централизма и местного самоуправления при осуществлении власти не могло быть однотипным. Так, в Европейской России, наблюдалась устойчивая тенденция к унификации административной системы, внедрению земского и городского самоуправления, а централизм и самоуправление дополняли друг друга, имея разделенные сферы полномочий.
Другая модель сочетания централизма и самоуправления сформировалась в Финляндии и Польше.
Получив автономию в составе империи, Финляндия за столетие сформировала предпосылки для самостоятельного независимого демократического развития. Именно в составе России и Финляндии сформировалось гражданское общество, культура парламентаризма. Финский язык наравне со шведским стал государственным, развивалась национальная финская культура (с 1866 года обучение в средней и высшей школе велось на финском языке). Именно в Финляндии появилась первая в России политическая партия (1879). В 1906 году в условиях революции здесь была провозглашена новая конституция, введено всеобщее избирательное право, которого не было не только в России, но и в Швеции (оно просуществовало недолго, царская администрация после поражения революции ограничила свободы и в Финляндии).
Сложнее дело обстояло с Польшей. Когда-то Речь Посполитая выступала лидером в Восточно-Европейском регионе. Теперь она оказалась разорванной на куски соседними державами, причем большая часть территорий находилась в составе России. Пережить это было трудно, восстания в польских землях следовали одно за другим, вследствие чего данные территории находились на положении чрезвычайной охраны. Россия держала польские земли железной рукой. Провозглашенная в Польше в 1815 году конституция была отменена уже в 1832 году. Тем не менее, преобразования в этих землях (за исключением политической сферы) осуществлялись более радикально, чем в Великороссии. Крестьянская реформа в Польше, осуществленная в 1864 году, дала польским крестьянам землю на правах полной личной собственности. В их собственность перешли также постройки и инвентарь, находившиеся на этой земле. Помещичье землевладение не трогали, но все повинности отменялись. Выкуп в отличие от остальной России не вводился, крестьяне платили поземельный налог. Весьма пестрым было устройство местного самоуправления в Прибалтийских губерниях. Здесь соседствовали учреждения, сохранившиеся во всей их неприкосновенности от средневековья, и учреждения, созданные новейшим русским законодательством. В частности, наряду со всесословным волостным учреждением, продолжали функционировать старые сословные учреждения: городские собрания, ландтаги, конвенты, комитеты, конфедерации и т. п.
Особой была модель управления коренными народами Средней Азии, Закавказья, а также Сибири и Дальнего Востока. Каждый из этих народов имел свои традиционные органы управления и самоуправления, в компетенцию которых центральная власть почти не вмешивалась.
Своеобразная форма организации местной власти сформировалась в Области Войска Донского. Казачество за многие десятилетия своего развития превратилось не только в значительную военную силу, но и создало одну из интереснейших разновидностей российского местного самоуправления.
Осознание казаками своей территориальной общности и сословной уникальности позволило им сформировать относительно целостную казачью среду со своеобразными формами народоправства, осуществляемыми через войсковые и станичные круги, выборных атаманов, ответственных перед своими избирателями.
Февральский переворот 1917 г. сокрушил монархию в России и открыл дорогу кардинальным изменениям в структуре государственной и местной власти. Октябрьский переворот 1917 г. закрепил эту тенденцию, поставив вопрос о полной смене традиционной парадигмы общественного развития, в том числе в сферах государственного строительства и местного самоуправления.
