Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации: особенности и проблемы взаимодействия

Взаимоотношения государства и гражданского общества являются серьезным фактором развития народовластия как на федеральном и региональном уровнях, так и на местном. Гражданское общество представляет собой огромную самоорганизующуюся суперсистему и состоит из множества институтов и ассоциаций граждан. При этом не только в целом гражданское общество, но и его сообщества на местах тоже представлены значительным количеством самоуправляющихся скооперированных общин и объединений граждан, каждое со своими особыми интересами.

Рассмотреть их в совокупности, во взаимодействии, выявить значение и роль каждого и характер взаимосвязи и означает исследовать основные теоретические и конституционно-правовые аспекты процесса осуществления и развития народовластия в системе местного самоуправления.

Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Государство определяет общие направления своей политики по отношению к местному самоуправлению, обязательные как для федеральных органов, так и для субъектов РФ.

Рассматривая систему государственного регулирования деятельности местного самоуправления, следует учитывать, что органы местного самоуправления выступают в этой системе в качестве не только пассивной, но и активной стороны. Взаимодействие с органами государственной власти является одной из важных составных частей муниципальной политики. Через свои союзы и ассоциации они оказывают активное воздействие на формирование государственное политики в области местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, т. е. они имеют право вносить в эти органы проекты законодательных актов субъектов РФ или изменений в действующие законодательные акты, подлежащие обязательному рассмотрению.

В зарубежных странах, особенно в федеративных государствах, выработаны эффективная система взаимодействия между уровнями власти и методы преодоления неизбежно возникающих разногласий, в т. ч. в финансовой сфере. Так, в США создан специальный орган - Комиссия по межправительственным отношениям, куда входит равное число представителей от федеральной власти, от властей штатов и от местных властей. Без достижения согласия в этой комиссии серьезные решения по распределению финансовых средств по уровням власти не принимаются.

Законодательное регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется государством путем формирования правовой базы местного самоуправления, включая законодательное определение территорий и границ муниципальных образований, предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется путем наделения его имуществом и финансовыми средствами, через использование механизмов налогового и бюджетного регулирования.

В целях реализации «Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления» Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. утверждена «Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». Предусмотрено два основных этапа исполнения Программы: первый этап (2000-2002 гг.) - создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления; второй этап (2002-2014 гг.) - выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, что, как предполагается, обеспечит устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Государственное регулирование и государственную поддержку местного самоуправления нельзя отождествлять с вмешательством в собственные дела местного самоуправления, хотя разграничить это иногда бывает трудно.

Органы государственной власти должны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. По мнению ученых-специалистов, взаимоотношения органов государственное власти и органов местного самоуправления должны осуществляется на следующих принципах: 1) органы государственной власти осуществляют поддержку местного самоуправления; 2) органы государственной власти обеспечивают реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление; 3) органы государственной власти осуществляют правовое регулирование местного самоуправления; 4) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственную регистрацию уставов муниципальных образований; 5) органы государственной власти принимают меры по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования; 6) органы местного самоуправления представляют для информации в органы государственной власти субъекта Российской Федерации муниципально-правовые акты - уставы муниципальных образований; 7) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов

государственной власти строятся на основе принципов законности, взаимного уважения, взаимной ответственности.

В 1 995 году Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Эта программа в основном была выполнена. В 1999 году была утверждена вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Многие ее пункты также выполнены. В ряде субъектов РФ были приняты и реализуются региональные программы государственной поддержки местного самоуправления. Существенными компонентами государственной поддержки местного самоуправления являются:

- методическая помощь, в частности, разработка модельных нормативных актов, рекомендаций, методик и технологий;

- развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления;

- создание условий для формирования и реализации инвестиционных проектов и программ социально-экономического развития муниципальных образований;

- разработка и реализация соответствующих федеральных программ;

- содействие информационному обеспечению местного самоуправления.

Государственная поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуется через систему федеральных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Такие органы имеются в структуре администрации Президента РФ, в Правительстве РФ, в палатах Федерального собрания РФ. Целью же взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления должно стать развитие демократических принципов организации и осуществления местного самоуправления в интересах как государства, так и местных сообществ. В этой связи можно согласиться с точки зрения, что «задача укрепления государственной власти не может быть решена без укрепления местного самоуправления, но не на базе его дальнейшего обособления, а на основе повышения разумной централизации, укреплении государственных начал в управлении на местах.

В соответствии с Федеральным законом 2003 года федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Эти права могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Система государственных гарантий прав местного самоуправления включает в себя общие и специальные гарантии.

Под общими гарантиями понимаются законодательные нормы, которыми гарантируется соблюдение тех или иных прав местного самоуправления. В качестве примеров общих гарантий можно привести такие законодательные положения, как недопустимость решения вопросов о территориях и границах муниципальных образований без учета мнения населения, недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти, социальные гарантии для муниципальных служащих, право на создание ассоциаций и союзов муниципальных образований, право муниципальных образований на собственную символику и др.

Специальные гарантии определяют возможность юридической защиты общих гарантий, т. е. конкретные механизмы судебной и иной защиты тех прав и полномочий местного самоуправления, которые охватываются общими гарантиями.

Статья 11 Европейской Хартии местного самоуправления провозглашает, что «Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления».

Однако вопрос судебной защиты прав местного самоуправления невозможно решить без реформы судебной системы. Сегодня в России она не справляется с огромным количеством дел, возникающих при практическом применении законодательства о местном самоуправлении. Большинство судей не имеет должной квалификации в вопросах муниципального права. Поэтому в рамках реформы судебной системы России представляется целесообразным:

- создать во всех субъектах РФ уставные (конституционные) суды, а в судах общей юрисдикции субъектов РФ - коллегии по государственно-правовым вопросам;

- ввести специализацию судей по вопросам муниципального права;

- осуществлять систематическое обобщение судебной практики по делам о правах местного самоуправления.

Не вмешиваясь в решения вопросов местного значения, государство в то же время не может не контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. Принципы и границы такого контроля определены ст. 8 Европейской Хартии местного самоуправления. Согласно этим принципам, любой административный контроль должен:

- осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом;

- предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов;

- осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов.

Эти принципы не исключают контроля государства за выполнением органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий.

Общий надзор за соблюдением законодательством органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на Прокуратуру

РФ. В случае выявления противоречащих закону муниципальных правовых актов соответствующий прокурор обязан принести протест на эти принявшему их органу или должностному лицу. Протест подлежит рассмотрению в десятидневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа местного самоуправления. В случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд.

Контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют специальные федеральные службы государственного надзора, охватывающие широкий круг вопросов. В частности, создаются федеральные службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, по труду и занятости, по надзору в сфере образования и науки, по надзору в сфере экологии и природопользования, по ветеринарному и фитосанитарному надзору, федеральная служба финансово-бюджетного надзора, федеральная служба по тарифам и др.

Однако механизм взаимоотношений государства и местного самоуправления предполагает не только одностороннее влияние на муниципалитеты со стороны государства, но и наличие «обратной связи». В настоящее время возможности оказания влияния на государство со стороны муниципальных образований весьма незначительны. Это проявляется в первую очередь в отсутствии четко прописанных в законе механизмов влияния муниципалитетов на решения, принимаемые государством и затрагивающие вопросы местного значения. Анализ практики функционирования органов местного самоуправления показывает, что наиболее эффективными являются два механизма влияния местного самоуправления на государство: судебный и общественно-политический.

Первый заключается в возможности обжаловать действия и решения органов государственной власти обоих уровне, нарушающие права местного самоуправления. О действенности этого механизма свидетельствуют возросшее количество дел, рассматриваемых Конституционным судом РФ. Кроме того, наблюдается тенденция по увеличению дел, рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции по обжалованию незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц. Второй механизм предполагает активизацию деятельности различных объединений муниципальных образований: Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Союза российских городов, Ассоциации сельских муниципальных образований и др.

Наибольшую роль в жизни муниципального образования играют его взаимоотношения с соответствующим субъектом РФ. Они должны строиться на принципах:

- обязательности для органов местного самоуправления законов и иных правовых актов субъекта РФ, принятых в пределах его компетенции;

- самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

- невмешательства органов государственной власти субъектов РФ в местные вопросы и соответственно невмешательства органов местного самоуправления в вопросы, являющиеся предметом ведения субъекта РФ;

- сотрудничества в решении общих задач;

- наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ строго на законодательной основе.

Для реализации этих принципов необходимо выстраивать систему постоянного взаимодействия муниципальных образований с региональными органами власти, включая заключение между ними договоров и соглашений, создание координированных, консультативных, согласительных, совещательных и иных рабочих органов как временных, так и постоянно действующих. В администрациях многих субъектов РФ имеются специальные структурные подразделения, ведающие вопросами местного самоуправления.

Основными методами разрешения противоречий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ должны быть согласительные процедуры, и лишь при недостижении согласия - судебное разбирательство. Российское законодательство не допускает отмены органами государственной власти субъектов РФ нормативных актов и иных решений органов местного самоуправления.

Важнейший аспект взаимодействия муниципальной и государственной власти - это взаимоотношения органов местного самоуправления с территориальными структурами органов государственной власти, так как на территории любого муниципального образования действуют, как правило, многочисленные территориальные подразделения федеральных органов. Правовую основу их деятельности составляют отраслевые федеральные законы и ведомственные нормативные акты. Данные органы не вмешиваются в деятельности местного самоуправления, если это не входит в их должностные обязанности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в их деятельность. Для решения общих задач между ними должно быть установлено взаимодействие и четко разграничены их полномочия.

Необходимость разграничения компетенции в сфере местного самоуправления порождает наибольшее число проблем, связанных как с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления между собой. О важности этого вопроса свидетельствует тот факт, что на него прямо указал Президент Российской Федерации: «Надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения. Часть из них пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации».

Решения органов местного самоуправления по вопросам местного значения обязательны для государственных органов и их работников как жителей муниципального образования. К числу таких государственных структур относятся следующие:

1. Силовые, правоохранительные, фискальные органы (воинские части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, исправительнотрудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и др.). Эти органы действуют в соответствии с постановленными перед ними задачами. Однако они обязаны согласовывать с органами местного самоуправления акции, которые могут повлиять на жизнедеятельность населения. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может давать этим органам отдельные поручения (например, провести проверку, представить информацию и т. д.). Силовые органы информируют главу муниципального образования - при соблюдении необходимой служебной тайны - о состоянии безопасности и правопорядка на территории и о своих мероприятиях. Муниципальное образование оказывает содействие в их работе. В ряде случаев законодательство предусматривает прямое участие органов местного самоуправления в решении задач территориальных федеральных органов (например, призыв на военную службу).

2. Инфраструктурные ведомства, включая естественные монополии (электроэнергетика, газоснабжение, железная дорога, почта, телеграф, средства телекоммуникации и др.). Большинство из них акционировались, но государство сохранило решающее влияние на их функционирование. Деятельность этих структур оказывает огромное воздействие на жизнеобеспечение местных сообществ. Инфраструктурные ведомства могут выполнять отдельные поручения главы муниципального образования, данные в пределах его компетенции. Но в целом органы местного самоуправления практически не могут оказывать существенное влияние на деятельность естественных монополий и их ценовую политику.

3. Органы государственного надзора, о которых говорилось выше. Их задача - проверять соблюдение законодательства и норм в соответствующих сферах всеми субъектами деятельности на территории муниципального образованиях, в том числе и самими органами местного самоуправления. Органы государственного надзора обязаны информировать органы местного самоуправления о выявленных ими нарушениях, выдавать нарушителям предписания об их устранении. Органы местного самоуправления содействуют устранению нарушений. Они обязаны рассматривать адресованные им, а также муниципальным предприятиям и учреждениям предписания и принимать соответствующие меры.

4. Территориальные подразделения службы занятости. Федеральные органы занятости населения во взаимодействии с органами местного самоуправления проводят большую работу по созданию и регулированию рынка рабочих мест, переподготовке кадров, учету граждан, нуждающихся в трудоустройстве, выплате пособий по безработице, снижая тем самым уровень социальной напряженности.

5. Территориальные органы Государственного пенсионного фонда, которые работают в тесном взаимодействии с муниципальными органами социальной защиты населения.

6. Органы государственной статистики. Органы местного самоуправления обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую информацию в установленном порядке. Со своей стороны, органы местного самоуправления заинтересованы в получении от статистических органов сводной, обзорной и аналитической информации и устанавливают с ними договорные отношения.

По ряду сфер деятельности, где пересекаются интересы государства и местного самоуправления, имеются органы двойного подчинения. Типичным примером органа двойного подчинения является милиция. На органы милиции возложена как борьба с преступностью, которая является государственным делом, так и охрана общественного порядка, которая относится по законодательству к вопросам местного значения. Во многих странах государственные и местные органы правопорядка разделены и имеют свой круг полномочий. По действующему российскому законодательству милиция является государственной, но местное управление (отдел) внутренних дел имеет двойное подчинение. Оно считается подразделением местной администрации, оперативно подчинено ее главе, но финансирует его, назначает и снимает начальника руководитель органа внутренних дел субъекта РФ. Федеральным законом 2003 года предусматривается передача организации охраны общественного прядка на территориях муниципальных районов и городских округов органам муниципальной милиции, которая должна быть создана.

Многолетняя практика местного самоуправления как отечественная, так и зарубежная, убедительно доказала, что местное самоуправление не может рассматриваться иначе, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно фактически входит как часть единого целого. Это подтверждается многими обстоятельствами. В частности, все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Органы местного самоуправления осуществляют функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственный органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, установление и сбор местных налогов и т. п.). К тому же невозможно дать точного разграничения местных дел и дел государственных, решаемых в интересах населения. Те вопросы, решение которых осуществляется органами местного самоуправления, не могут считаться чисто вопросами местного значения и противопоставляться государственным вопросам, так как они по своему содержанию (здравоохранение, образование, культура, социальная защита населения, жилищно-коммунальное и дорожное хозяйство и другие) не отличаются от государственных вопросов. Более того, данные вопросы являются заботой не только местного населения, но и государства.

Нацеленность местного самоуправления лишь на обеспечение интересов местных сообществ в отрыве от региональных и федеральных интересов может привести в развитию центробежных процессов в стране, развалу единого политического, экономического, социального и природноресурсного пространства.

Все вышесказанное и особенно то обстоятельство, что вопросы местного значения в основном имеют ту же природу, что и государственные вопросы, что смысл и содержание всей деятельности как органов государственной власти, так и местного самоуправления, определяет единый предмет - права и свободы человека и гражданина, является объективной основой, побуждающей органы местного самоуправления без административного принуждения к всестороннему сотрудничеству и взаимодействию с государственными органами. Это обуславливает участие органов местного самоуправления в осуществлении решений государственных органов, оказании им содействия в выполнении их задач и функций на местном уровне. По этим же мотивам государственные органы оказывают всестороннюю поддержку местному самоуправлению, создают необходимые правовые, организационные, материально

финансовые условия для его функционирования и развития.