Местное (коммунальное) самоуправление в Федеративной Республике Германии

Основы современной системы местного самоуправления в Германии были заложены реформами К. фон Штайна, прусского министра, в начале XIX века. Положение, выработанное для всех городов Прусской монархии (1808 г.), объединяло в себе ряд традиционных черт немецкого городского самоуправления, а также учитывало результаты французского влияния, проявившегося в ходе наполеоновских войн.

Согласно Положению граждане городов избирали два коллегиальных органа: городское собрание и магистрат. Собрание обладало в основном представительскими функциями без существенных полномочий. Магистрат, состоявший из 16-17 советников, являлся основным органом местного управления. Он обладал полномочиями в сфере распоряжения городскими финансами, благоустройства городской территории, в делах полиции и т. д. Глава магистрата - бургомистр - назначался государственной властью (монархом) из числа представленных магистратом кандидатов. И бургомистр, и магистрат в целом подчинялись и были подотчетны в своей деятельности правительственному чиновнику - ландрату, осуществлявшему свои полномочия на уровне района.

После создания в 1815 г. Германского Союза основные положения прусской реформы стали распространяться в других немецких государствах. Однако и в Пруссии, и в других государствах Союза новшества коснулись лишь городского управления и самоуправления. Сельские территории продолжали управляться централизованно либо путем сохранения элементов феодальной системы управления, когда собственник земли осуществлял и ряд управленческих функций.

Постепенное введение общинного самоуправления и унификация статуса городского и сельского управления происходит в немецких государствах в 1820-1850-х гг. Параллельно с этим формируются и органы самоуправления на уровне районов, которые объединяли на своей территории частные землевладения, города и сельские общины. Выборы на этом уровне являлись непрямыми и происходили по куриям: в районные собрания избирались представители от крупных землевладельцев, от городских собраний и сельских общин, находящихся на территории района. Фактически районные собрания не обладали существенными полномочиями, они лишь утверждали - без права вето - решения государственной власти, представленной в районе ландратом.

Существенным этапом в развитии институтов немецкого местного управления и его унификации является создание в 1870 г. Германской империи. В рамках единого государства принятое 13 декабря 1872 г.

прусское Положение о районном управлении быстро распространилось по всей территории империи и стало основой для существенной трансформации системы местного управления. Положение пронизано прежде всего идеями о государственной природе местного управления и отталкивалось, в частности, от принципов английского местного управления и российской Земской реформы 1864 г.

Созданная таким образом система местного самоуправления распространялась порой очень долго и с вариациями на все германские земли. Элементы централизации усилились в годы Веймарской республики (1919-1933 гг.) и абсолютизировались в третьем Рейхе (19331945 гг.). Назначаемые бургомистром и ландраты оказывались в двойном подчинении: у соответствующих организаций НСДАП и у вышестоящих чиновников. Основным звеном территориального управления стал гауляйтер, возглавлявший провинцию. Именно в период Веймарской республики и нацистского государства была достигнута окончательная унификация статуса органов местного управления на всей территории Германии.

Оккупация Германии войсками союзников в 1944-1948 гг. вновь раздробила едва унифицированную систему местного управления. В советской зоне оккупации была создана система местных Советов, в американской зоне оккупации формировались органы местного управления, являвшиеся компромиссом между американской системой и местными традиционными системами (сходные процессы происходили в английской и французской зонах).

В результате этого внешнего давления и реорганизации управления в целом в новых немецких государствах на территории ФРГ вступили в действие четыре разных варианта Положений о местном управлении: положение о магистре, положение о совете, положение о бургомистре и южно-германское положение. Закрепленные Конституциями и специальными законами земель эти положения легли в основу четырех немецких моделей местного самоуправления.

В каждой немецкой земле была унифицирована система местного управления, включающая, как правило, два уровня: общины (в том числе города) и районы (в том числе города-районы). После объединения Германии в 1990 г. восточногерманские земли организовали свое местное управление на основе переходных положений, но к середине 90-х гг. полностью адаптировали его к западногерманскому праву и приняли западногерманские модели местного самоуправления.

Сегодня Основной закон ФРГ гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти. В правовых документах земель деятельность органов местного самоуправления регулируется Конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В этих нормативных актах прослеживается, как правило, идея «сквозного управления», при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. Поэтому у местных сообществ в ФРГ немного собственных полномочий в духе естественного права и они оказываются вторичными. Доминируют же те полномочия, которые местные органы власти получают по решению государства.

В рамках институциональной гарантии общины имеют право выполнения задач местного уровня под собственную ответственность. К собственной ответственности общин в пределах вышестоящих законов земель и федерации относятся главным образом следующие суверенные права:

- кадровый суверенитет (позволяет общинам самим комплектовать кадры, принимать на работу, продвигать по службе и увольнять);

- организационный суверенитет (предоставляет право самострельного создания органов и определения и их внутренней организации);

- суверенитет в области планирования (дает право общинами под свою ответственность организовать территорию общины путем составления направляющих строительных планов);

- суверенитет издания правовых актов (содержит право издавать общинные уставы);

- финансовый суверенитет (позволяет общинам иметь собственные статьи доходов и расходов под свою ответственность);

- налоговый суверенитет (дает общинам право взимать налоги; это право существенно ограничено вышестоящими законами земель и федераций).1

Общины (Gemeinden) являются базовой единицей местного самоуправления и присутствуют во всех немецких землях. Общину могут составлять город, сельское поселение, несколько поселений. В 1965-1975 гг. в ФРГ была проведена реформа, сократившая в несколько раз число общин путем их объединения.

Обязательным условием существования общины, является раздельное функционирование представительного и исполнительного органа власти. Общинные органы власти формируются путем выборов, которые для представительного органа являются прямыми, равными и всеобщими.

В маленьких общинах роль представительного органа может играть собрание всех жителей.

Избирательная система при выборах варьируется от одной земли к другой. В большинстве земель применяется пропорциональная система с закрытыми списками в один тур.

Функционирование и структура органов местного самоуправления в ФРГ различаются в зависимости от того, к какой модели могут быть отнесены положения, действующие в той или иной земле.

1. Модель магистрата (Magistratsverfassung).

Данная модель действует в земле Гессен, в городах Шлезвиг - Гольштейн и др. В литературе ее называют также «неправильный магистрат», поскольку она отличается по ряду параметров от классический прусской системы магистраты. Традиционно она используется прежде всего в городских населениях.

Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета (Stadtspresident). Он председательствует на заседаниях, готовит повестку дня и т. п. Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - магистрат - из числа профессиональных управленцев, на срок от 6 до 12 лет. Магистрат представляет общину в отношениях с гражданами и органами государственной власти, в суде, а также готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины.

Совет назначает также бургомистра, который возглавляет магистрат (однако роль последнего сравнительно невелика и он не является непосредственным начальником для членов магистрата), и распределяет между членами магистрата сферы и участки их деятельности. Бургомистр также может распределять сферы деятельности между членами магистрата, однако не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.1

Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказываться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем конечной инстанцией в споре является совет.

2. Северогерманская система совета (Norddeutsche Verfassung).

Эта модель действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя

Саксония. Основные ее черты копируют английскую систему организации местной власти.

Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер - бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины (Gemeinedirektor) или городского директора (Stadtdirector). В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности (они являются иерархическими подчиненными директора). Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета.

Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать незаконное решение совета.

В нижней Саксонии создан еще один орган управления: административный комитет (Verwaltungsausschuß), в который входят директор общины с помощниками (с правом совещательного голоса) и избранные члены совета. Комитет готовит решения совета по специально оговоренным вопросам, а по ряду вопросов сам принимает постановления, исполняемые как решения совета.

3. Модель бургомистра (Bürgermeisterverfassung).

Эта модель организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг - Гольштейна. Она почти без изменений воспроизводит институциональную организацию французских коммун.

Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входят и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.

4. Южногерманская модель (Süddeutsche Ratsverfassung).

Модель, принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР.

В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов. Как правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом для участия во втором туре. Бургомистр совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; естественно, он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопросах исполнительной деятельности и участвующий в подготовке решений совета.

Управа выполняет на территории округа делегированные ей советом или исполнительной властью общины полномочия (крайне незначительные) и является совещательным органом. Она подчиняется в своей деятельности главе исполнительной власти общины. Во многих землях и сельских общинах, состоящих из нескольких населенных пунктов, возможна организация сельских советов во главе с председателем. Члены советов избираются населением, их полномочия соответствуют полномочиям совета городских округов.

Важное место в структуре местного самоуправления в ФРГ занимают районы (Kreis), выступающие как объединения общин. Некоторые исследователи считают, что сущность района как территориального образования - в его триединстве: это одновременно и местное самоуправляющееся сообщество, и союз составляющих его общин и совокупность территориальных служб земли.1 Проведенная в 1970-х гг. реформа вдвое сократила число районов путем их объединения.

Наряду с районами, включающими в свой состав несколько общин, существуют города-районы крупные городские центры, обладающие компетенцией как общин, так и районов и имеющие единые органы управления. Таким образом, районы представляют собой самостоятельный уровень местного самоуправления в Федеративной Республике Германии, одной из особенностей которого является то обстоятельство, что глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории.

В ФРГ, как и в большинстве государств мира, представительные органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут образовывать постоянные и временные комиссии и комитеты. Они по своему характеру могут быть функциональными, территориальными, отраслевыми. Например, отраслевые комиссии (комитеты) рассматривают вопросы, связанные с функционированием отдельных сфер

- образования, здравоохранения, правопорядка и т. д. Что касается функциональных комиссий, то они формируются по комплексным вопросам (например, юридический комитет, комиссия по кадрам и др.). Территориальные комиссии обычно состоят из депутатов, избранных от определенного района, и потому больше склоняются к проблемам комплексного развития. В функции комиссий и комитетов входит подготовка проектов различных решений, они могут осуществлять контроль за деятельностью соответствующих сфер.

Доходы органов местного самоуправления формируются за счет классических источников: налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономической деятельности, займы, плата за оказанные услуги.

Собственные налоги общин складываются из двух основных составляющих: поземельного налога и промыслового налога (налог на предпринимательскую деятельность и частную практику). Базой при исчислении промыслового налога служит общий доход, получаемый данным лицом (предприятием) от предпринимательской деятельности (частной практики, частного промысла и т. д.). Его сбор ограничен законодательно устанавливаемым необлагаемым минимумов дохода; фактически плательщиками оказываются лишь крупные предприятия. Оба налога собираются только общинами. Ставка налога ежегодно устанавливается советом общины.

Закон земли может также разрешить общинами введение налогов и сборов на потребление (подобные законы существуют в большинстве земель). Виды сборов различны; в качестве наиболее распространенных можно назвать: налог на спектакли, сбор за право розлива спиртных напитков, сбор с владельцев собак и лошадей, лицензионный сбор за охоту и рыбную ловлю, целевой налог содержания пожарной охраны, сбор за второе жилище, налог на моторные лодки и катера и др.

Районы не имеют исключительных собственных налогов. Однако в соответствии с федеральной Конституцией, земли обязаны обеспечить их собственными источниками финансирования. В большинстве случаев земли передают районам часть или весь объем поступлений от налога на недвижимость, формально являющегося государственным (земельным) налогом. Кроме того, именно районам, а не общинам может быть разрешено взимать некоторые сборы, - в частности, сбор за разлив спиртных напитков и лицензионный сбор за рыбалку и охоту.

В немецкой системе публичного управления - и, в частности, местного самоуправления - особую роль играет понятие финансового выравнивания. В соответствии с принципом выравнивания каждый немец имеет право на одинаковый уровень услуг органов публичной власти, независимо от места жительства. Суть выравнивания заключается в перемещении финансовых средств между разными территориальными сообществами (включая земли и федерацию) с целью более равномерного распределения средств между сообществами как на территории каждой земли, так и на территории ФРГ в целом.

В ФРГ традиционно высоко развито сотрудничество между различными общинами, направленное на более эффективную реализацию их компетенций. Существует несколько форм такого сотрудничества (совместного управления), нашедших применение почти на всей территории современной Германии.

1. Рабочие сообщества (kommunale Arbeitsgemeinschaft). Основная задача такого объединения - координация и разработка совместных проектов, поскольку сообщество не является юридическим лицом и не имеет полномочий и финансов. Деятельностью сообщества руководит комитет, куда входят по два представителя (в их числе бургомистр) от каждой общины.

2. Публично-правовое соглашение (öffentlich-rechtlicher Vertrag) опирается на договор, заключенный между несколькими объединениями. В рамках договора часть полномочий может быть делегирована одной их общин другим общинам, с передачей им соответствующего финансирования. Такая форма сотрудничества применяется в основном между городом и окружающими его сельскими общинами.

3. Объединение общин (Z werkverband) формируется на основе закона земли и может быть как добровольным, так и обязательным. Как правило, эта форма сотрудничества предусмотрена для решения одной конкретной задачи (выполнения одной функции). Объединение управляется представительным органом, состоящим из депутатов советов общин - участников, и исполнительным органом, возглавляемым председателем (последний выбирается представительным органом).

4. Сообщество общин (Verwaltungsgemeindschaft, Samtgemeinde, Ämter, Verbandsgemeinde - в разных землях) является наиболее распространенной формой сотрудничества между небольшими общинами. Сообщество можно рассматривать как расширенную форму объединения общин: оно обладает той же структурой, но сообществу общинами- участниками может быть делегировано значительное число функций. Напротив, сообщество не обладает собственной администрацией, и его деятельность опирается на администрацию одной из общин-участниц.

5. Объединение города и округи (Nachbarschaftsverbände) формируется, как правило, законодательным путем, в одностороннем порядке. Задача этой формы сотрудничества - создать единые органы управления для крупных городских центров и их округи. Объединению передаются полномочия, связанные с развитием транспорта и обустройством территории. Во главе объединения стоит представительный орган и председатель (особенности формирования различны в разных землях).

6. В каждой земле существуют также свои, особенные формы сотрудничества между сообщения. Так, в Баден-Вюртемберге существует возможность избрания одного человека на должность бургомистра нескольких общин. Выборы происходят независимо друг от друга и возможны лишь для сопредельных общин; сроки полномочий также не связаны друг с другом. Бургомистр в этом случае обладает дополнительными возможностями координации деятельности общин.

7. В земле Баден-Вюртемберг существует 11 региональных объединений (К^юпа1уегЬапёе), членами которых являются районы. В задачи региональных объединений входят планирование, обустройство территории и содействие экономическому развитию в соответствии с программами развития земли. Объединения управляются собранием, включающим представителей от общин и районов, формирующих объединение, и администрацией, во главе которой стоит избранный собранием руководитель.

Территориальные образования с аналогичными полномочиями существуют и в других землях современной Германии.

Таким образом, в современной Германии реализована система власти, которой присущи следующие характеристики:

- все уровни власти, включая уровень общин, имеют собственную (по существу, исключительную) компетенцию, в пределах которой они самостоятельны;

- взаимодействия органов власти городов и общин с органам управления вышестоящих уровней осуществляется по установленным процедурам. Административное вмешательство органов государственной власти возможно только в случаях нарушения законодательства или возникновения состояния «банкротства» города или общины. Государство осуществляет контроль только в отношении соблюдения государственных законов, включая контроль за исполнением обязательных полномочий и за расходованием переданных средств;

- существует реальное влияние общин на процесс принятия решений органами государственной власти все уровней, что практически исключает принятие решений, противоречащих интересам общин. Это влияние осуществляется посредством взаимодействия ассоциации общин с органами государственной области. которые имеют соответствующие обязательства в своих внутренних регламентах;

- управление на уровне районов носит смешанный общественногосударственный характер, этот уровень управления по существу реализует процедуру согласования интересов общин и государственных интересов;

- все уровни власти имеют независимые бюджеты.