Местная власть и самоуправление в эпоху социализма (конец 20-х - начало 90-х гг. ХХ века)
Важной вехой в социально-экономическом и политическом развитии страны стало принятие 5 декабря 1936 г. новой Конституции СССР, согласно которой была модернизирована система органов государственной власти на местах, Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов преобразовывались в Советы депутатов трудящихся. Согласно гл. XIII Конституции «Местные органы государственной власти» систему местных органов власти союзных республик составляли местные Советы депутатов трудящихся - краевые, областные, Советы автономных областей, окружные Советы национальных округов, районные, городские, районные в крупных городах, поселковые и сельские Советы депутатов трудящихся. Каждому звену административно-территориальной системы соответствовал местный орган государственной власти.
Система съездов Советов была упразднена. Все органы государственной власти как высшие, так и местные, были превращены в постоянно действующий механизм государства. Советы депутатов трудящихся выбирались на два года на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Они собирались на сессии, сроки созыва которых определялись конституциями союзных республик. Советы избирали подотчетные им исполнительные и распорядительные органы - исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей и членов. Формировались также отделы (и управления) исполнительных комитетов по различным отраслям управления в соответствии с компетенцией каждого звена советской административно-территориальной системы.
Кроме того образовывались постоянные комиссии по основным отраслям хозяйственного и культурного строительства, которые наблюдали за работой отделов Советов, ставили вопросы перед сессиями Советов. Советы не только руководили деятельностью подчиненных им органов управления, но и обеспечивали охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководили местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливали местный бюджет. Расширение прав местных органов власти сопровождалось ростом объемов их бюджетов, изменением механизма их формирования и использования.
Так, если в 1932 г. общая сумма местных бюджетов определялась величиной в 5,9 млрд руб., в 1935 г. - 13,3 млрд, то в 1940 г. - уже 30,5 млрд (рост за указанный период более чем в 5 раз).
Особая веха в развитии советского местного самоуправления - Великая Отечественная война 1941-1945 гг., потребовавшая незамедлительной и радикальной перестройки жизнедеятельности общества во всех его сферах - экономической, политической, социальной, духовно-идеологической. Всенародный характер этой войны предопределил первостепенную роль массовых по характеру органов местного самоуправления - Советов депутатов трудящихся в мобилизации рабочих, крестьян, интеллигенции на борьбу с агрессором, в перестройке работы каждого региона (края, области, района, города, села) на военный лад. Тем самым деятельность местных Советов приобрела целенаправленный и ярко выраженный общественно-политический характер.
Несмотря на сокращение количественного состава местных Советов (в 1942 г. на 45%, а в 1943 г. - на 30% от уровня 1940 г.) сфера их деятельности в годы войны значительно расширилась. Советам пришлось действовать в самых разнообразных условиях - во фронтовой полосе, прифронтовой зоне, в районах глубокого тыла, вследствие чего нередко изменялись как структура самих Советов, так и организационно-правовые формы их деятельности. В ответ на потребности фронта в значительной мере расширились исполнительно-распорядительная функция и полномочия местных Советов, повысилась их ответственность. В частности, Советы могли принимать обязательные решения и постановления, устанавливать по более широкому кругу вопросов административную ответственность за различные нарушения государственной и исполнительной дисциплины.
Великая Отечественная война с особой отчетливостью проявила высокую социальную мобильность Советов как органов местного самоуправления. С одной стороны, это было обусловлено тем фактом, что в них широко были представлены все социальные группы и слои населения (среди избранных в местные Советы в 1939 г. 750 тыс. составляли крестьяне, 394 тыс. - служащие, 135 тыс. - рабочие). Другая сторона этого процесса определялась более органичным, чем в довоенное время, сочетанием Советами функций государственного управления на местах с действенными элементами общественного самоуправления.
Под руководством исполкомов и постоянных депутатских комиссий развернули активную работу такие массовые органы, как женские, домовые, уличные и квартальные комитеты. Создавались различного рода общественные комиссии, в частности, для устройства детей-сирот при исполкомах многих Советов были образованы комиссии из представителей органов народного образования, здравоохранения, милиции и общественных организаций. Факты свидетельствуют о том, что все основные мероприятия органов местного самоуправления, направленные на решение социальных и бытовых проблем населения, в том числе создание денежных, продовольственных, вещевых общественных фондов помощи семьям фронтовиков, осуществлялись при непременном участии широкого народного актива.
Названные и другие факторы обусловили достаточно высокий авторитет и поддержку деятельности местных Советов со стороны населения, свидетельствовали о жизненности и адекватности этих органов власти и самоуправления в чрезвычайных обстоятельствах военного времени. Большая роль Советов в организации общей победы над врагом четко обнаруживается при анализе их деятельности в годы войны, которая протекала по нескольким основным направлениям.
Первое из них - военно-организаторская деятельность: организация призыва военных; всеобщее военное обучение; строительство оборонительных рубежей; помощь в развертывании госпиталей; мобилизация и транспортировка на пункты формирования РККА тракторов, автомашин и т. д.; формирование истребительных батальонов и отрядов народного ополчения; развертывание местной противовоздушной обороны; охрана общественного порядка и т. д.
Второе направление - хозяйственно-организаторская деятельность: перевод на выпуск военной продукции подведомственных Советам предприятий местной и кооперативной промышленности; обеспечение производства данными предприятиями продукции для нужд населения; эвакуация населения и материальных ценностей из прифронтовой полосы (впоследствии - их реэвакуация), участие в размещении государственных военных займов; проведение различных мобилизационных мероприятий (в учебные заведения трудовых резервов, на восстановительные работы в освобожденные районы, на лесозаготовки и др.); проведение сельхозком - паний в помощь колхозам и совхозам и т. п.
Третье направление - обеспечение в период войны необходимых (в пределах реальных возможностей) условий жизнедеятельности для городского и сельского населения: организация снабжения продовольствием и промтоварами; развитие индивидуального огородничества и подсобных хозяйств; поддержание порядка в жилом фонде; здравоохранение и противоэпидемическая работа; вопросы социального обеспечения граждан и т. д.
Четвертое направление - организация культурно-просветительной работы в городе и деревне: местные Советы делали максимум возможного для поддержания деятельности школ и других учебных заведений, функционирования клубов, изб-читален, театров, стационарных кинотеатров в городах и кино-передвижек в сельской местности, других культурно-просветительных учреждений; выполняли важную работу по информированию населения о событиях на фронте и в тылу; организовывали научно-популярные лекции и беседы; выступления артистов и артистических коллективов и т. п.
Пятое направление - агитационно-пропагандистская деятельность. Xотя приоритет в этой сфере принадлежал партийным органам, значительную работу проводили и местные Советы, широко и по возможности используя печать, радио, средства изобразительного искусства (плакаты, листовки стенгазеты и т. д.).
Такая многогранная деятельность органов местного самоуправления в 1941-1945 гг. с достаточной очевидностью свидетельствовала о высоком демократическом потенциале Советов, их эффективности и способности решать задачи самого широкого управленческого диапазона, даже в таких тяжелых и нестандартных условиях, какие были в период Великой Отечественной войны.
В связи с анализом деятельности органов местного самоуправления в годы Великой Отечественной войны, необходимо отметить еще одно обстоятельство: на территориях, временно оккупированных врагом, в рамках насаждавшегося немцами так называемого «нового административного порядка», не последняя роль отводилась и местным органам самоуправления, поскольку по мере оккупации советской территории, нацисты ликвидировали не только все органы советской власти, но и существовавшее до этого административное деление. В основу же насаждавшегося административного устройства были полжены принципы, ведшие к максимальному использованию экономического потенциала, закабалению и порабощению граждан нашей страны.
В захваченных городах и сельских районах гитлеровцы, пытаясь привлечь местное население к осуществлению своих политических, экономических и военных целей, довольно оперативно организовали так называемые «органы самоуправления». Для этих целей на всей оккупированной территории, особенно в прифронтовых районах был произведен точный учет населения (составлены списки в двух экземплярах, один из которых хранился у старосты деревни, а другой - у волостного старшины). Каждому гражданину присваивался свой номер. Списки составлялись отдельно на постоянных жителей, проживавших на территории до 21 июня 1941 года, и на временных, прибывших после 21 июня.
Были выданы паспорта, в ряде районов с отметкой трех категорий: 1) благонадежные; 2) неблагонадежные (коммунисты, комсомольцы, бывшие активисты); 3) все остальные граждане. Неблагонадежные находились под постоянным и непрерывным надзором полиции, подвергались дискриминации и репрессиям.
Строя свой «новый порядок», фашисты фактически возродили, особенно по форме, существовавшую до революции структуру органов местного самоуправления. Так, во главе сельской общины (населенного пункта) стоял сельский староста, имевший в своем подчинении заместителя, писаря, нескольких полицейских. Наличие такого количества административных работников в общине обеспечивало оккупационным властям полный контроль над всем ее населением. Сельский староста избирался по рекомендации немецких властей на сельском сходе, участвовать в котором имели право только мужчины. Во многих случаях сельские старосты прямо назначались представителями немецкого командования без всякого подобия выборов.
Однако не всегда гитлеровцы получали то, к чему стремились. Представители советского сопротивления докладывали командованию об административной политике захватчиков: «Обычно старостами немцы ставят своих людей: кулаков, дезертиров ид РККА, лиц из уголовнобандитской среды или предателей из числа бывших советских работников - председателей колхозов, Советов, бывших членов ВКП(б). Но иногда сельские старосты избираются населением или назначаются немецкими властями из честных советских людей, пользующихся авторитетом у населения, что используют партизанские отряды и частенько проводят старостами своих людей или же заставляют старост работать в интересах партизан».
В сельской общине официально староста являлся полным хозяином. Без его разрешения ни один житель села не имел права никуда выезжать или пускать кого-нибудь на постой. Старосты и полицейские, из убеждения и активно работавшие на немцев, в издевательствах и зверствах над населением часто превосходили своих хозяев. За свою работу они получали зарплату в деньгах, размер которой зависел от количества жителей, а также продовольственный паек - около 1 пуда хлеба в месяц.
Волостью руководило управление во главе с волостным старшиной. В подчинении последнего находились волостной писарь, начальник волостной полиции и мировой судья. На должность волостного старшины оккупанты обычно назначали лиц, недовольных или враждебно относящихся к Советской власти, в первую очередь бывших репрессированных, а также специалистов, имевших опыт работы с людьми: агрономов, инженеров, председателей сельсоветов, учителей и т. д., хорошо знавших свой район.
Пять-шесть волостей объединялись в уезды, которые в большинстве случаев находились в границах прежних советских районов с их райцентрами. Во главе уездной управы стоял бургомистр, у которого в подчинении находилась русская полиция.
В ряде центральных областей оккупанты создавали округа, которые включали в себя несколько районов или уездов. В округе функционировала окружная управа, которая руководила городскими районными или уездными управами. Во главе окружной управы стоял обер-бургомистр из русских коллаборационистов или из немцев, хорошо владевших русским языком. Стремясь создать управление, которое могло бы обеспечить лояльность населения, тотальный контроль над ним и, одновременно, проведение грабительской политики в своих интересах, оккупанты сугубо формально предоставили создаваемым органам самоуправления широкую самостоятельность, но на деле превратили их в послушное орудие своей политики. В прифронтовых же районах «новая русская администрация» не создавалась вообще: такая ширма здесь была совершенно не нужна.
Послевоенный период (вторая половина 40-х - первая половина 50-х) - самое неблагоприятное время в развитии советского местного самоуправления, когда о нем фактически ничего не говорили и не писали, а сам термин «самоуправление» был забыт и изъят из употребления. Xарак - тер деятельности местных Советов в этот период мало чем отличался от характера их деятельности в довоенное время. Идеологически роль Советов как единой системы органов государственной и местной власти всячески абсолютизировалась, но на практике жестко проводился принцип непосредственного партийного руководства деятельностью Советов всех уровней.
После смерти в 1953 г. И. В. Сталина в стране начала реализовываться политика постепенного, медленного и осторожного отхода от наиболее одиозных сторон сталинизма, в том числе и в сфере местного самоуправления. Особенно заметным это стало после XX съезда КПСС (1956 г.), когда были предприняты попытки реформирования во многих областях общественной жизни - экономике, сельском хозяйстве, жилищном строительстве и т. д., в том числе начала осуществляться определенная работа по обновлению законодательства, регулирующего деятельность местных органов власти. В частности, были высказаны предложения о необходимости возрождения в стране общественного самоуправления и передачи некоторых функций государства территориальным органам, а также общественным организациям, т. е. непосредственно самому народу.
В 1957 г. была осуществлена первая послевоенная коренная перестройка управления промышленностью, строительством и сельским хозяйством на основе территориального принципа. Были образованы экономические административные районы (в основном совпадающие с областным административным делением) и в них - для руководства промышленными предприятиями и стройками - советы народного хозяйства (совнархозы), представляющие органы государственного управления на местах и находящиеся в непосредственном подчинении советов министров союзных республик.
Реформа предполагала ликвидацию ведомственных барьеров в руководстве предприятиями, расширение специализации и кооперирования промышленности в пределах экономического района, улучшение организации материально-технического снабжения, сочетания централизованного руководства хозяйства с инициативой местных органов. В это же время значительно расширяются права профсоюзных органов, особенно в системе социального страхования. При реформировании возникают такие общественные структуры, как товарищеские суды, народные дружины и т. п., что свидетельствовало об определенной демократизации общественно-политической жизни в стране и продвижении ее в сторону создания институтов гражданского общества.
В связи с перестройкой административно-территориального деления, образованием промышленных и сельских районов, а также последующим их расформированием, выделением городов республиканского, краевого (областного) и районного подчинения, произошли заметные изменения в организационной и территориальной структуре органов советской власти. Однако эти реформы и реорганизации, проводившиеся в условиях сохранения жесткой централизации, командного, волюнтаристского стиля отношений, изобиловали противоречиями. О возрождении территориального (регионального) самоуправления не могло быть и речи, ибо самостоятельность мест и самостоятельность населения шли вразрез с теми целями и принципами, которые ставили перед собой партийные лидеры. Поэтому реформы конца 50-х - середины 60-х годов так и не смогли достичь поставленных целей.
На сентябрьском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС была разработана новая система управления, которая вновь восстановила отраслевой, централизованный принцип управления экономикой, усилила государственное вмешательство в местные дела.
В конце 60-х - начале 70-х годов ЦК партии, Президиум Верховного Совета СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик законодательно закрепили функции местных Советов по координации деятельности предприятий и организаций различной ведомственной принадлежности, однако преобладание ведомственных интересов, концентрация финансовых и материальных ресурсов в министерствах и ведомствах существенно ограничивали возможности местных Советов народных депутатов в реализации своих обязательств перед народом.
Принятая в 1977 г. новая Конституция СССР отражала двойственный характер брежневской политики в отношении органов местной власти. Она сохранила практически в неприкосновенном виде антидемократическую систему государственного управления, созданную еще И. В. Сталиным, и в то же время попыталась расширить гражданские права и свободы. Особо оговорив руководящую роль КПСС в общественной и государственной жизни, Конституция впервые прямо возложила на местные Советы задачи обеспечения комплексного экономического и социального развития подведомственных территорий. Это дало дополнительный толчок к разработке методологических и организационноэкономических основ управления местным хозяйством городов и районов. На начало 80-х годов пришелся пик разработки многочисленных комплексных планов социально-экономического развития городов и районов, которые, несмотря на недостатки при их реализации, внесли заметный вклад в развитие городской и сельской инфраструктуры.
Период 1977-1990 гг. можно считать временем зрелости советской модели самоуправления. Система органов местной власти функционировала устойчиво, внешне бесконфликтно и эффективно. В это время сложились организационно-правовые предпосылки автономизации местного, районного и городского управления.
Однако многие проблемы, связанные с искажением основных принципов демократии и местного самоуправления в системе государственного устройства страны также усилились именно в этот период. В частности, еще более углубилось противоречие между возрастающими задачами местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации. Местные бюджеты, средства которых являлись основной финансовой базой деятельности территориальных органов управления, не могли обеспечить эффективное воздействие на социально-экономические процессы в регионе. Так, если местные бюджеты в США, Канаде, ФРГ и других странах составляли от 40 до 50% (и более) общегосударственных бюджетных средств, то в СССР удельный вес местных бюджетов составил в 1980 г. всего лишь 16,1%, а в 1990 г. - 16,7%.
Доходы местных органов власти складывались из двух основных источников: 1) платежей из прибыли предприятий и организаций местной промышленности, местных налогов и сборов, других поступлений, закрепленных за местным бюджетом; 2) прямых, а также скрытых форм дотаций из вышестоящего бюджета для покрытия сложившегося уровня расходов. В результате около 70% всех доходов местных Советов не были связаны с деятельностью предприятий и организаций, находящихся на подведомственной им территории.
Таким образом, к середине 80-х гг. местное управление и самоуправление в СССР, как и общество в целом, подошли с грузом серьезных и трудноразрешимых проблем. На фоне общего интереса к процессам демократизации экономической и социально-политической жизни в стране и поиска выхода из сложившегося тупика, возродился и интерес к идеям социалистического местного самоуправления.
Первые годы перестройки (1985-1987 гг.) стали периодом взлета и духовного подъема советского народа, мучительно искавшего пути демократического обновления. Был опубликован целый ряд работ, авторы которых (Л. Абалкин, Г. Попов, Н. Шмелев и др.) пытались обнаружить прямые аналогии между НЭПом, социалистическим рынком, социализмом с человеческим лицом, социалистическим самоуправлением народа и теми реформами, которые пытался провести в стране М. С. Горбачев.
На XIX Всесоюзной конференции КПСС (1988 г.) был сформулирован основной принцип деятельности Советов на новом этапе развития страны: «...ни один государственный, хозяйственный или социальный вопрос не может решаться помимо Советов. Политика партии - экономическая, социальная, национальная - должна проводиться прежде всего через Советы народных депутатов как органы народовластия».
Со второй половины 80-х гг. по инициативе местных органов началось широкое внедрение так называемого территориального (регионального) хозрасчета. На обеспечение деятельности местных Советов на основе принципов самоуправления, самофинансирования, самообеспечения и согласования региональных интересов с общесоюзными была направлена вся последующая работа центральных и местных органов власти.
Однако на практике монтирование хозрасчетных отношений в жесткую властно-государственную систему во многих случаях стало выливаться в сугубо автаркические, местнические действия, привело к криминализации всей экономической системы СССР. Появились возможности для формирования нового многочисленного слоя бюрократических аппаратно-партийных работников, но уже регионального и местного уровня. Структура местных органов власти, как и прежде, представляла собой продолжение центральной государственной власти на местах и находилась под руководящим и направляющим воздействием местных комитетов КПСС.
Началом последнего советского этапа реформы «сверху» местного самоуправления можно считать 9 апреля 1990 г., когда был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В этом законодательном акте впервые в СССР фиксировались следующие новые положения и нормы:
- местное (территориальное) самоуправление определялось как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территорий, охраны окружающей среды;
- уровень местного самоуправления начинается там, где жители способны взаимодействовать непосредственно друг с другом и с органами местного самоуправления;
- система власти строго разделялась на две подсистемы - государственную и местного самоуправления, причем государственная власть не должна вмешиваться непосредственно в местное самоуправление, но обязана обеспечивать возможности для его функционирования и развития;
- нижние территориальные уровни власти и управления наделялись максимальными властными полномочиями, ответственностью и экономическими ресурсами;
- исключалось вертикальное административное подчинение органов власти разного территориального уровня, а все органы власти подчинялись единым законам;
- каждая из республик, входящих в состав СССР, должна была принимать самостоятельные законы о самоуправлении.
- В этом законе впервые в практике советского строительства были предоставлены значительные права местным органам власти. Было установлено, что экономическую основу местных Советов составляет коммунальная собственность, которая формируется из имущества, передаваемого безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущества, создаваемого или приобретаемого местным Советом за счет принадлежащих ему средств, Советам было дано право образовывать и реорганизовывать созданные ими территориальные, межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые органы управления, налаживать внешнеэкономические связи. Они могли самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять бюджеты своих территорий, составлять территориальные сводные балансы. Вопросы создания и реорганизации экономических объектов, использования природных ресурсов могли решаться только с согласия местных Советов народных депутатов.
Вместе с тем в Законе не шла речь о полном отказе от природы местных Советов как органов государственной власти. Новизна заключалась в том, что Советы рассматривались теперь как органы, воплощающие в себе одновременно и государственную власть и систему местного (народного) самоуправления.
В качестве субъектов государственной власти и местного самоуправления утверждались края, области, автономные области, автономные округа, районы, города, районы в городе, поселки, сельские поселения и другие административно-территориальные единицы. Впервые в систему местного самоуправления были включены, кроме Советов народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии.
Однако попытка ввести принципиально новые начала организации управления на местном уровне путем принятия союзного, а затем республиканских законов о местном самоуправлении, не реформируя по существу всю прежнюю общественно-экономическую систему, не могла дать ожидаемых позитивных результатов. Поэтому в рассматриваемый период, в рамках проводимых радикальных политических и социальноэкономических преобразований, были приняты решения, смысл которых сводился к трансформации жестко централизованной системы управления в России в сторону ее децентрализации и формирования в последующем системы местного (территориального) самоуправления, отделенного от государственной власти.
В мае 1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР внес с Конституцию республики (в раздел «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР») дополнение: «Местное самоуправление в РСФСР», в котором говорилось: «Местное управление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии». В это же время на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые юридически считались исполнительными и распорядительными органами Советов.
6 июля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», который явился кульминационной точкой в развитии местного самоуправления в Советской России. Закон предусматривал:
- расширение сферы государственной власти, к которой были отнесены края, области, республики в составе РСФСР, автономные области и округа, т. е. произошла серьезная деконцентрация государственной власти;
- формирование новой территориальной структуры местного самоуправления, включающей районы, города, районы в городах, поселки, сельские населенные пункты, а также территориальные общественные образования (микрорайоны, жилищные комплексы и др.);
- дальнейшую децентрализацию законодательства в сфере местного самоуправления - право регулирования местного самоуправления представлялось не только РСФСР, но и ее республикам;
- деконцентрацию власти на уровне местного самоуправления, т. е. выделение представительных и исполнительных (местных администраций) органов местных Советов;
- создание качественно новой экономической и финансовой базы местного самоуправления, представленной предприятиями муниципальной собственности.
Зарождающаяся новая муниципальная система самоуправления концентрировала в себе сложнейшие социально-политические проблемы
переходного периода, отражала его противоречивость, незавершенность многих процессов и решений.
Воспользовавшись победой над ГКЧП, Президент РСФСР 22 августа 1991 г. издал Указ, согласно которому все звенья исполнительных органов вошли в единую систему исполнительной власти (исполнительная вертикаль) Российской Федерации. Осенью 1991 г. были приостановлены, а затем и отменены выборы глав местных администраций (их стали назначать руководители регионов). Низовую исполнительную власть вывели из-под контроля Советов. Одновременно многое было сделано для того, чтобы не сложилось единой системы представительных органов («советской» вертикали) и чтобы каждый уровень власти функционировал сам по себе.
Острые политические разногласия на федеральном уровне в сентябре - октябре 1 993 г. привели к очередному кризису власти, который разрешился революционными изменениями - разгоном Президентом съезда и Верховного Совета РСФСР и полной ликвидацией местной власти как таковой. По стране прокатилась волна мероприятий, в итоге которых все прежние Советы прекратили свою деятельность.
Указом Президента РСФСР от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» функции местных Советов передавались администрациям соответствующих субъектов Российской Федерации - краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов федерального значения. Кроме того, прекращалась деятельность «районных в городах, городских в районах, поселковых и сельских Советов народных депутатов». Их функции также перепоручались соответствующим администрациям.
По Указу Президента от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» с подобной же формулировкой была прекращена деятельность районных и городских Советов народных депутатов. Было введено новое понятие (должность) - глава местного самоуправления.
Таким образом, указы Президента РФ от октября-декабря 1993 г. подвели черту под советской моделью самоуправления, которая складывалась в нашей стране с 1918 г. и была характерна не только для Советского Союза и других стран мировой системы социализма, но и для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. После 75-летнего существования советская модель самоуправления в России оказалась де-юре аннулированной. Однако дефакто она сохраняется и эффективно действует до сих пор в ряде регионов страны, а также в таких успешно развивающихся государствах современного мира как Китай и Вьетнам.
Необходимо подчеркнуть, что высокая жизненность и адекватность Советов как российской формы местного самоуправления была подтверждена с самого начала их возникновения и подтверждалась в последующем как в годы военного лихолетья, так и в условиях мирного строительства в рамках тех возможностей, которые задавались правящим режимом.
Уже с 1918 г. после того, как прекратили свое существование органы земского и городского самоуправления, вновь народившиеся Советы взяли на себя не только их функции, но и широкий круг других вопросов экономического, социального и культурного характера. В феврале 1918 г. декретом ВЦИК всем губернским и уездным исполкомам Советов было предложено взять под свой контроль деятельность транспорта и все дорожное хозяйство в стране. Они занимались также организацией работы местных предприятий, подвергшихся национализации, осуществляли охрану промышленных объектов, контролировали предприятия, все еще находившиеся в руках странных хозяев.
В социальной сфере Советы стали осуществлять деятельность по обеспечению неотложных нужд населения, и прежде всего рабочего класса. Они организовывали общественные столовые, общежития, пытались регулировать вопросы труда и заработной платы, разрабатывали совместно с профсоюзами тарифы, осуществляли различные мероприятия по охране труда и решению жилищных вопросов.
В области народного просвещения и культурно-просветительной деятельности Советы создавали народные начальные и средние школы, принимали меры по изданию новых учебников и учебных пособий, реорганизовывали гимназии и реальные училища в советские начальные и средние школы. По их инициативе расширялась сеть детских домов, детских площадок, библиотек, изб-читален.
В сфере здравоохранения Советы осуществляли меры по обеспечению бесплатного медицинского обслуживания, проводили различные мероприятия в области санитарии, гигиены и профилактики.
После окончания Гражданской войны Советы активно работали по всем этим направлениям, в том числе внесли огромный вклад в преодоление страшного наследия военно-революционных потрясений - ликвидацию беспризорничества.
Бесспорно прогрессивными были достижения Советской власти во всех направлениях гендерной политики. Продолжая традицию, намеченную еще Временным правительством (ликвидация сословий и установление единого гражданства), Советская власть в 1918 году приняла ряд законов и постановлений, направленных на эмансипацию и раскрепощение российской женщины, кардинальное изменение ее социального и политического статуса.
В частности, женщины в России, едва ли не впервые в мировой практике, получили право голоса (в США, этой цитадели феминизма, лишь в 1920 г.). Юридически был разрешен еще один «проклятый» вопрос российской истории, остро волновавший передовую интеллигенцию на протяжении последних ста лет перед революцией, - равенства прав женщины и мужчины в семейно-брачных отношениях.
Как известно, действующее до революции законодательство было всецело на стороне мужчины (мужа), даже нелюбимого и отвергаемого женщиной. Жена должна была разделять местожительство мужа и была ограничена его волею в проявлениях своей самостоятельности: в свободе отлучки из дома, в праве на заработок вне семьи и дома и др. Без согласия мужа русская женщина не могла получить паспорт, вступать в договоры личного найма, поступить на службу и, если не вела торговли от собственного имени, то и обязываться векселями. Чининились всяческие препятствия и делались ограничения при поступлении жен, против воли мужей, в учебные заведения и на различные курсы. По иску мужа, Сенат признавал вполне «доступным принудительному осуществлению» его право требовать к себе жену для совместного проживания, даже если она этому противилась.
Важной мерой стало также уравнение в правах детей, рожденных в браке и внебрачных, снимавшее позорное клеймо как с женщины - матери, так и с ее ребенка, нередко, в прошлом, безвинных жертв нелепых условностей, предрассудков и бытовых обстоятельств, в том числе и по вине церкви.
Впервые в Российской истории, мерилом женского достоинства провозглашались не социальное происхождение или сословная принадлежность женщины, а ее талант, социальная активность, успехи и достижения в труде, материнство.
С 20-х годов основной массе советских женщин был обеспечен беспрепятственный доступ к образованию (общему и специальному), открыт путь в науку и искусство, к овладению любыми профессиями, в том числе и теми, которые были прерогативою мужчин. Эти права закреплялись в Конституции СССР и гарантировались государством, что, к сожалению, отсутствует сегодня в высшем Законе Российской Федерации.
Женщины стали активными участниками общественно-политической жизни страны, были широко представлены в Советах всех уровней, профсоюзах, других общественных организациях, выдвигались на работу, в том числе и на самые высокие посты и должности, в партии и органах исполнительной власти.
В тяжелые годы войны, наряду с наградами, отмечавшими героизм в вооруженной борьбе с врагом, была учреждена целая система знаков отличия, необычных для военного времени. Они предназначались тем, кто давал жизнь, оберегал и поднимал на ноги, кормил и воспитывал детей. Это были ордена и медали материнства, которых удостаивались женщины, родившие и воспитавшие пять и более детей, а родившим и воспитавшим десять и более - присваивалось почетное звание «Мать - героиня». Эти моральные знаки отличия до сих пор остаются уникальным явлением новейшей истории, свидетельствующим о признании со стороны общества и государства заслуг женщины-матери, продолжательницы рода.
Неоспоримой заслугой Советской власти было запрещение в начале 50-х годов использовать на подземных, физически тяжелых и вредных работах труд женщин, а также установление двухмесячного дородового и двухмесячного послеродового оплачиваемого отпуска, мера недоступная даже сегодня для женщин во многих, в том числе экономически высокоразвитых странах.
Приведенные здесь факты деятельности Советов не дают оснований подходить только очернительски к этому сложному, неоднозначному и противоречивому периоду в истории нашей страны.
Подводя краткий итог характеристике советской формы самоуправления - этого порождения революционной эпохи в истории нашей страны, хотелось бы обратить внимание на то позитивное, что можно и сегодня использовать в практике муниципального строительства уже современной России:
1. Это широкое, пусть во многом и формальное, участие народных масс в формировании и работе органов местной власти. В составе более 52 тысяч Советов, действовавших на территории СССР, работало свыше 2,3 млн депутатов. Кроме того, свыше 2 млн органов общественной самодеятельности строили свою работу во взаимодействии с Советами и объединяли в своих рядах более 28 млн человек.
2. Осуществление организации деятельности местных Советов и их органов на основе принципа единой законности в условиях существования единого правового государства.
3. Активное участие населения и местных Советов в обсуждении законопроектов, выносимых на всенародное обсуждение. Такое обсуждение ныне предано забвению и в истории новейшей России ни разу не проводилось.
4. Построение всей системы Советов на основе соподчиненности органов управления в соответствии с принципом демократического централизма при наметившейся в 80-е годы некоторой децентрализации, усиления самостоятельности и повышения ответственности местных Советов и их органов.
5. Широкое привлечение женщин к работе в Советах всех уровней - т. н. квотный принцип формирования их состава, обеспечивший 30%-е представительство женщин в органах Советской власти.
6. Дифференцированный подход к нормативно-правовому регулированию различных звеньев Советов: действовали отдельные законы о краевых и областных, районных и городских, поселковых и сельских Советах, разграничивавших их полномочия по звеньям и по представительным и исполнительным органам.
