Бюджетный процесс в системе местного самоуправления Российской Федерации

С 1999 по 2003 гг. доля доходов в местные бюджеты в доходах консолидированного бюджета России снизилась с 24,5% более чем на половину и составила 11,8%. В 2004 г. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации продолжала сокращаться и составила 11%. На этом фоне происходило снижение фактических расходов - с 30,5 до 23,2%. Превышение над доходами в этот же период составило уже 11%. Все это связано с изменениями, которые последовательно вносились в бюджетное и налоговое законодательство в эти годы.

Местный бюджет так же как, и бюджет любого другого уровня, имеет доходную и расходную части. В доходной части местного бюджета можно выделить:

1) собственные доходы, за счет которых финансируется решение вопросов местного значения;

2) субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. к собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов;

2) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;

3) средства самообложения граждан;

4) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

5) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

6) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

7) добровольные пожертвования;

8) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. к собственным доходам местных бюджетов относит все доходы бюджета, кроме субвенций. Можно отметить, что таким образом в состав собственных доходов оказалась включена финансовая помощь из бюджетов вышестоящих уровней. В данном случае можно согласиться с мнением, что изменение содержания понятия «финансовая помощь» будет искусственно завышать собственные доходы бюджетов.

Более детально структура бюджетных доходов, сложившаяся к настоящему времени в системе местного самоуправления РФ, выглядит таким образом.

1. Доходы от налогов и сборов. В доходную часть местных бюджетов перечисляются следующие виды налогов и сборов:

1) местные налоги и сборы, которые устанавливаются НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах. Местные налоги обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Налоговые ставки и нормативы отчислений названных налогов устанавливаются решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Однако, как отмечается в литературе, налог на имущество физических лиц и земельный налог не смогут покрыть значительную часть расходных обязательств местных бюджетов, так как на территории большинства муниципальных образований отсутствуют развитые рынки недвижи - мости. Между тем Конгресс местных и региональных властей Европы на седьмой сессии в своих рекомендациях отметил, что органы местного самоуправления должны получать значительную долю своих ресурсов за счет собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых они вправе устанавливать сами;

2) региональные налоги и сборы. Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и законами субъектов РФ, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ, законами субъектов РФ и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ;

3) федеральные налоги и сборы. Федеральными признаются налоги и сборы, которые устанавливаются НК РФ и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации.

Кроме местных налогов, за каждым типом муниципальных образований будут закреплены в качестве собственных налоговых источников доля федерального налога на доходы физических лиц и доли налогов системы специальных налоговых режимов. Это позволит муниципальным образованиям прогнозировать свои доходы на долговременный период.

Сегодня в России можно выделить следующие подходы в сфере местного налогообложения: 1) экономический, 2) ресоветизаторский, 3) региональный и 4) муниципальный.

«Экономисты» убеждены в том, что главной задачей правительства является проведение структурных экономических реформ, а политика в других сферах (культуре, образовании, обороне и т. д.) носит подчиненный характер по отношению к главной цели - переходу к крынку. В связи с этим они выступают за централизацию финансов на федеральном уровне и контроль над налоговой политикой региональных и местных властей.

Ресоветизаторы» (представители левых партий в парламенте, в частности КПРФ) идеализируют советский опыт, когда нулевая фискальная и политическая автономия местных советов сочеталась со 100% обеспечением бюджетных расходов вышестоящими уровнями управления. В их экономической доктрине предпочтение отдается «веерной» модели распределения налоговых поступлений, «дележу» общегосударственных налогов между региональными бюджетами.

«Регионалы» (элиты субъектов Федерации) ратуют за большую независимость регионов от Центра и закрепление за ними максимального контроля над ресурсами. По их мнению, в условиях, когда источники поступлений ограниченны, финансовая самостоятельность местного самоуправления усугубит стагнацию «депрессивных» территорий (сельских районов и малых городов) и усилит автономию крупных промышленных центров.

«Муниципалы» выступают за европеизацию» местного самоуправления и демократизацию власти на всех уровнях в духе Европейской хартии местного самоуправления. Подобной позиции придерживаются сторонники правых партий, в первую очередь «Яблока», представители органов местного самоуправления и муниципальных ассоциаций (которые в данном случае действуют как группы интересов), а также члены комитета Государственной Думы по местному самоуправлению.

2. Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней. Новый Закон в собственные доходы местных бюджетов включает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Закон о местном самоуправлении 1995 г. такого механизма не предусматривал.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. выравнивание будет осуществляться через два обязательных фонда:

1) региональный фонд финансовой поддержки поселений;

2) региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов.

Предполагается, что выравнивание будет осуществляться по единой для всех муниципальных образований схеме - за счет бюджета субъекта Федерации - путем предоставления дотаций из образуемого в составе его расходов регионального фонда финансовой поддержки поселений. Дотации из названного фонда распределяются между бюджетами поселений исходя из численности жителей поселений в расчете на одного жителя и финансовых возможностей органов местного самоуправления.

К сожалению, закон при выравнивании бюджетной обеспеченности не учитывает многих факторов. В качестве примера можно указать, что затраты муниципальных городов на содержание городских дорог, уличного освещения, муниципальных служб милиции и пожарной охраны и так далее в расчете на душу населения намного выше, чем в сельских поселениях.

3. Средства самообложения граждан. Закон о местном самоуправлении 2003 г. определяет средства самообложения граждан как один из источников доходов местных бюджетов.

При этом под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи, направленные на решение конкретных вопросов местного значения. Следует отметить, что законодательно выделяется целевой и обязательный характер названных платежей, так как вопросы введения и использования подобных платежей решаются на местном референдуме или сходе граждан. Размер платежей устанавливается в абсолютной величине на каждого жителя муниципального образования. Однако могут быть предусмотрены льготы отдельным категориям граждан, При этом устанавливается ограничение, согласно которому общая численность этих граждан не может превышать 30% от общего числа жителей.

4. Субвенции для решения вопросов межмуниципального характера. В случае если в муниципальном районе формируется представительный орган, который состоит из глав, депутатов представительных органов поселений, то для решения вопросов межмуниципального характера из бюджетов поселений должны быть перечислены субвенции. Эти отчисления входят в состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов. Отсутствие на федеральном или региональном уровнях определенных критериев расчета размеров данных субвенций и ограничений по их установлению может привести к необоснованно завышенным нормативам изъятия данных средств из бюджетов поселений, что существенно ухудшит их финансовое положение.

5. Прибыль от муниципальных предприятий и оказания плат- ны услуг. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Помимо получения части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия, собственник имущества такого предприятия имеет право на получение доходов в виде арендной платы, что прямо предусмотрено БК РФ, в том числе в доходах бюджетов учитываются средства, получаемые в виде арендной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

6. Штрафы. Штрафные санкции являются одним из источников пополнения доходной части местных бюджетов. Статья 46 БК РФ предусматривает, что штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по местонахождению органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено названным Кодексом и другими законодательными актами Российской Федерации.

Кроме штрафов, в доходы бюджетов могут зачисляться суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, взимаемые в принудительном порядке в доход бюджетов.

Действующая классификация доходов бюджетов Российской Федерации распределяет штрафные санкции по двум источникам доходных поступлений. Штрафы за нарушение законодательства о налогах и сборах относятся к налоговым доходам. Иные штрафные санкции являются источником неналоговых доходов. К последним относятся, например:

1) поступление сумм за выпуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий;

2) санкции за нарушение порядка применения цен;

3) административные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение правил дорожного движения, штрафы, взыскиваемые за нарушение валютного законодательства и законодательства в области экспортного контроля, санкции за нецелевое использование бюджетных средств и др.

Суммы штрафов, применяемых в качестве санкций, подлежат зачислению в местные бюджеты по нормативам и в порядке, которые установлены федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год или законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для соответствующих налогов и сборов.

7. Добровольные пожертвования. Правовые аспекты института добровольных пожертвований регулируются нормами ГК РФ (ст. 582).

Пожертвованием признается дарение вещи или права в общеполезных целях. На принятие пожертвования не требуется чьего-либо разрешения или согласия. Юридическое лицо, принимающее пожертвование, для использования которого установлено определенное назначение, должно вести обособленный учет всех операций по использованию пожертвованного имущества. Если использование пожертвованного имущества в соответствии с указанным жертвователем назначением становится вследствие изменившихся обстоятельств невозможным, оно может быть использовано по другому назначению лишь с согласия жертвователя, а в случае смерти гражданина-жертвователя или ликвидации юридического лица - жертвователя - по решению суда. Использование пожертвованного имущества не в соответствии с указанным жертвователем назначением или изменение этого назначения с нарушением правил дает право жертвователю, его наследникам или иному правопреемнику требовать отмены пожертвования.

8. Помимо собственных доходов, доходную часть местного бюджета образуют субвенции, которые предоставляются органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий.

БК РФ дает следующее определение термину «субвенция». Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Не допускается использование бюджетных средств, полученных в качестве субвенций, на иные цели, нежели те, для достижения которых они были предоставлены.

В противном случае такие средства подлежат возврату в соответствующий бюджет. Возврату в соответствующий бюджет подлежат субвенции также в том случае, когда их не использовали в установленные сроки.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает создание федерального и регионального фондов компенсаций. Задачей данных фондов является обеспечение финансирования государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, на минимально гарантированном на всей территории Российской Федерации или субъекта РФ уровне.

Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, которые установлены Законом о местном самоуправлении 2003 г. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы. Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, которые обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность (бюджет развития). К данной категории расходов относят:

1) статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые объекты в соответствии с утвержденной инвестиционной программой;

2) средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам;

3) расходы, направленные на проведение капитального (восстановительного) ремонта;

4) иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, которое находится в собственности муниципальных образований.

В условиях острого дефицита бюджетных средств большинство муниципальных образований оказывается не в состоянии сформировать бюджет развития. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет займов. При формировании бюджета развития важно оценивать возможную отдачу от вложений. В этом смысле важно разграничивать бюджет развития на следующие направления:

- расходы на цели социального характера, не имеющие прямой окупаемости;

- расходы на мероприятия, результатом которых будет расширение налогооблагаемой базы и увеличение доходов бюджета;

- расходы на ресурсосберегающие и иные мероприятия, результатом осуществления которых будет сокращение расходной части бюджета.

Текущие расходы бюджетов - это часть расходов бюджетов, которые обеспечивают текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

В бюджете текущих расходов могут выделяться так называемые защищенные» статьи, сокращение расходов по которым недопустимо ни при каких обстоятельствах. К защищенным обычно относятся расходы на заработную плату, на оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, на питание в бюджетных учреждениях (больниц, детские учреждения и др.), на медикаменты, на выплату пособий и компенсаций и т. д.

БК РФ в ст. 69 содержит исчерпывающий перечень форм расходов бюджетов. К ним относятся:

1) ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

2) средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

3) трансферты населению;

4) ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

5) ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

6) ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

7) бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и другие обязательства);

8) субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

9) инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

10) межбюджетные трансферты;

11) кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований;

12) кредиты иностранным государствам;

13) средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом 2003 года органы местного самоуправления при определении расходов местных бюджетов самостоятельно определяют размеры и условия оплату труда лиц, работающих на постоянной основе в органах местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений (за исключением дотационных муниципальных образований), устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов на решение вопросов местного значения.

Доходы и расходы местных бюджетов должны быть оптимизированы и сбалансированы между собой, однако большинство муниципальных образований вынуждено принимать бюджеты с дефицитом. Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что размер дефицита местного бюджета на очередной финансовый год не может превышать 10% объема его доходов без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. При этом в решении представительного органа об утверждении бюджета с дефицитом должны быть указаны источники покрытия этого дефицита.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании - это деятельность органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, его утверждению, исполнению и контролю исполнения.

Эффективная организация бюджетного процесса позволяет привлекать в бюджет дополнительные источники доходов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств.

Бюджетный процесс регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ и осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. Обычно в муниципальном образовании принимается местный правовой акт - положение о бюджетном процессе, регламентирующее порядок и сроки разработки, утверждения, исполнения, контроля и отчетности об исполнении бюджета.

Проект местного бюджета разрабатывается администрацией муниципального образования и вносится главой администрации на рассмотрение и утверждение в представительный орган местного самоуправления. К проекту бюджета прилагается специальный документ - бюджетное послание, в котором глава администрации обосновывает объемы доходов и направления расходования бюджетных средств с учетом целей и задач жизнеобеспечения и социально-экономического развития муниципального образования.

Рассмотрение бюджета в представительном органе обычно происходит в два или три этапа (чтения).

На первой стадии проект бюджета рассматривается в комитетах и комиссиях, а затем на заседании представительного органа, где заслушивается бюджетное послание главы администрации. После этого бюджет принимается в первом чтении, т. е. согласовываются его основные параметры. Для рассмотрения возможных разногласий между администрацией и представительным органом по отдельным статьям доходов и расходов проекта бюджета создается согласительная комиссия. Проект бюджета, принятый в первом чтении, публикуется в средствах массовой информации для всенародного обсуждения.

На втором этапе производится сбор и анализ мнений и предложений населения и общественных организаций по проекту бюджета и работает согласительная комиссия. По итогам ее работы проводятся публичные слушания проекта бюджета, о которых было сказано выше. После проведения публичных слушаний администрация корректирует проект бюджета и повторно вносит его в представительный орган. Если удалось преодолеть разногласия и выработать согласованные решения - бюджет утверждается представительным органом во втором чтении.

Третий этап требуется в том случае, если голосование во втором чтении не дало результата. На этом этапе продолжается работа согласительной комиссии, после чего бюджет утверждается в третьем, окончательном чтении.

Если к началу финансового года бюджет не будет утвержден, то финансирование бюджетных расходов осуществляется ежемесячно в размере 1/12 фактических расходов бюджета предыдущего года. Поскольку этот порядок существенно осложняет процесс финансирования, администрация и представительный орган заинтересованы в том, чтобы преодолеть разногласия и утвердить бюджет к началу финансового года.

В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость в перераспределении бюджетных средств по статьям расходов. В положении о бюджетном процессе должно быть указано, в каких пределах администрация имеет право производить такое перераспределение самостоятельно. В случае превышения этого предела администрация должна внести на утверждение представительного органа предложения о внесении изменений в утвержденный бюджет. Не реже чем один раз в квартал администрация представляет на рассмотрение представительного органа информацию о ходе исполнения бюджета. Контроль исполнения бюджета осуществляет контрольный орган муниципального образования, который информирует представительный орган о выявленных нарушениях.

Годовой отчет об исполнении бюджета представляется администрацией на утверждение представительного органа в сроки, установленные положением о бюджетном процессе. При этом также проводятся публичные слушания. При обнаружении несоответствия исполнения бюджета утвержденным параметрам представительный орган имеет право не утверждать отчет и обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств нарушения бюджета и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

Для устранения недостатков в организации бюджетного процесса и создания условий для нормальной работы системы муниципальных финансов, важное значение имеет создание механизма, обеспечивающего долгосрочное планирование развития муниципального образования. Такое планирование должно охватывать не только постановку и обоснование целей, но и анализ возможностей осуществления затрат как капитальных, направленных на создание объектов инфраструктуры, так и текущих, связанных с их функционированием.

Функционирование подобной схемы бюджетного планирования в отношении расходов, связанных с развитием, может основываться на составлении трех документов, имеющих статус нормативно-правовых актов муниципального образования: плана долгосрочного развития; перспективного бюджета; годового бюджета развития. При этом краткосрочные планы должны в методическом и информационном отношении подчиняться более долгосрочным, что будет способствовать реализации задач перспективного развития.

Для обеспечения тщательной и сбалансированной оценки потребностей и ресурсов, достаточности объема предполагаемых затрат для достижения конкретных целей проекты муниципальных программ должны проходить техническую и экономическую экспертизы, важнейшими задачами которых являются:

- оценка непротиворечивости и взаимной дополняемости отдельных проектов в техническом и финансовом плане;

- оценка возможности обеспечения их собственными, привлеченными или заемными ресурсами;

- оценка стоимости и разработка перспективной политики заимствований на российском и зарубежных финансовых рынках.

Таким образом, план долгосрочного развития должен определять на ряд лет основные направления инвестиций, формируя тем самым базовую структуру перспективного бюджета и бюджетов развития муниципальных образований в Российской Федерации.

В нашей стране длительное время существовала унитарная бюджетная система, при которой каждый нижестоящий бюджет был составной частью вышестоящего, а все вместе они образовывали единый государственный бюджет. С 1991 г. Россия перешла к принятому в большинстве развитых стран бюджетному устройству, предусматривающему независимость местных бюджетов, что дает истинную, а не формальную, финансово-экономическую самостоятельность местным органам самоуправления.