Административно-территориальное деление и уровни местного самоуправления в Российской Федерации

В дореволюционной России и в Советском Союзе территориальная система органов местного государственного управления и система органов местного самоуправления строились и функционировали на основе общего административно-территориального деления, которое относилось к компетенции центральной власти. Субъектами местного государственного управления и местного самоуправления являлись различные административно-территориальные единицы.

В частности, к 1913 году в Российской империи государственный аппарат местного управления был представлен в 78 губерниях (в том числе в 49, управляемых по Общему учреждению, 4 - сибирских, 10 - царства Польского, 7 - кавказских и 8 - финляндских), 21 областях (5 - кавказских, 3 - туркестанских, 5 - степных, 6 - сибирских, Закаспийская и Войска Донского), двух округах (в составе Кавказского края Закатальский и Сухумский). Кроме того, восемь крупных городов (Петербург, Москва, Одесса, Севастополь, Керчь-Еникале, Николаев, Ростов-на-Дону и Баку) были выделены из состава губерний и образовывали так называемые градоначальства, непосредственно подчиненные центральным властям.

ТЛ О О

В каждой административно-территориальной единице размещались соответствующие учреждения, которые являлись представителями правительственной власти на территории. Все они были лишены необходимой для самоуправления самостоятельности. Вместе с тем вся система местного государственного управления оказалась двойственной и внутренне противоречивой. Так, с одной стороны, на уровне губерний выбирались высшие распорядительные органы местного самоуправления - губернские земские собрания. В свою очередь, губернское земское собрание, в котором председательствовал губернский предводитель дворянства, избирало губернскую земскую управу - высший исполнительный орган губернской власти. С другой стороны, губернское управление во главе с губернатором являлось важным органом центрального правительства. Оно подчинялось МВД и было сборщиком налогов. Губернатор, которому были подчинены все ведомства и все должностные лица губернии, был по существу хозяином губернии, а уездный начальник (из дворян) такой же хозяин уезда.

В Российской империи кроме основного административно-территориального деления на губернии, области, уезды, волости имелись и другие административные единицы, в частности, генерал - губернаторства и наместничества, которые создавались с учетом хозяйственных особенностей территории, региональной и национальной специфики, местных традиций, геополитической ситуации.

Это накладывало свой отпечаток и во многом обусловливало своеобразие местного самоуправления на периферии и в национальных анклавах императорской России: в Польше, Финляндии, Прибалтийском крае, Средней Азии, Закавказье, Сибири, Дальнем Востоке. Как уже отмечалось, оригинальной формой территориального самоуправления в дореволюционной России было самоуправление казачества, относительно целостного и однородного сословия, сформировавшего собственные формы народоправства, осуществляемые через станичные круги и выборных атаманов, ответственных перед своими избирателями.

В территориальную общность казачество как военно-служивое сословие выделили и закрепили многие объективные факторы: компактность проживания казаков на едином массиве земель; поселенность казачьих войск; широкое распространение коллективных форм собственности, в первую очередь на землю; вычлененность административнотерриториального устройства из общегражданского; автономность управления; приверженность к демократическим элементам самоуправления. Общность казачьих интересов складывалась веками на основе традиций, материальной и духовной культуры, быта, семейной обрядности, политических воззрений. Немаловажную роль играло и их более высокое имущественное положение (малоимущий донецкий и оренбургский казак нередко был более состоятелен, чем крестьянин-середняк), что обусловливало возможности роста социального статуса практически для каждого казака, не исключая беднейшего.

Вместе с тем правительство, военные органы часто вмешивались в хозяйственную жизнь казаков. В конце XIX - начале XX вв. в России не было такого сословия, сословной или социальной группы, жизнь и деятельность которой столь детально была бы регламентирована, как жизнь казачества. Не случайно поэтому настроения недовольства деятельностью правительственного аппарата были довольно сильных в казачьей среде.

В конечном счете тяготы мировой войны привели к тому, что основная масса казаков как на фронте, так и в тылу, либо нейтрально, либо даже благожелательно отнеслась к начавшимся в феврале 1917 г. революционным событиям.

В постсоветской России проблема самоорганизации казачества вновь стала в повестку дня. Если в 1916 г. казаков в России насчитывалось 4 млн 434 тыс. человек, то по переписи 2002 г. к казакам отнесли себя только 140 тыс. россиян. Поэтому государственная политика возрождения российского казачества сегодня обусловлена во многом следующими факторами:

1) особенностями исторического формирования обычаев, традиций и духовно-нравственных устоев качества, организации самоуправления, хозяйственного уклада и быта казачества как самостоятельной этнической и социально-культурной группы;

2) социально-экономическим своеобразием жизни казачества, находившим отражение в способах и формах расселения по территории России, а также во взаимодействии и взаимопонимании с соседними народами;

3) той ролью «служивого сословия» Государства Российского, функции которого казачество выполняло на постоянной основе из поколения в поколение, формируя характер и образ жизни казаков, подчиненный обязательному выполнению своего воинского долга перед Отечеством - Россией.

По сути дела, в лице казачьего территориального самоуправления

мы имеем уникальный, исторически проверенный пример организации местного самоуправления как гаранта становления и упрочения российской государственности.

В деятельности казачьих обществ вопросы взаимодействия с Министерством обороны, Пограничными войсками и Министерством внутренних дел приобретают сегодня особое значение. 17 июня 1998 г. министр обороны РФ определил перечень 15 воинских частей, которым Постановлением Правительства РФ присвоены казачьи наименования, и комплектоваться они в основном будут только казаками.

Во многих субъектах РФ приняты положения «О казачьих отрядах содействия милиции» (Ставропольский край, Самарская, Оренбургская области и др.). На сегодняшний день создано свыше 500 таких отрядов, в которых насчитывается почти 12,6 тыс. казаков.

Вместе с тем, казачьи общества осуществляют и иную службу: берут на себя задачи по охране объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности; принимают участие в производстве отдельных видов сельскохозяйственной продукции для федеральных и региональных нужд; сопровождают грузы; охраняют объекты жизнедеятельности населения; участвуют в мероприятиях, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, и др.

Для советской модели государственного устройства типичной оказалась тенденция сращивания местной государственной власти и местного самоуправления. Местное самоуправление в РСФСР (1987 г.) представляли 1 6 автономных республик, 5 автономных областей, 6 краев, 49 областей, 10 автономных округов, 1834 административных района, 1030 городов, 396 городских районов, 2178 поселков городского типа и 23107 сельских Советов. Вся эта совокупность соподчиненных единиц относилась к объектам местного государственного управления. Именно с этим уровнем государственного устройства соотносились такие понятия, как «местное управление», «местное хозяйство», «местные органы власти», «местные финансы».

В постсоветский период в Российской Федерации складывается новая территориальная структура местного государственного управления и самоуправления, которая основывается на совершенно иных принципах.

С повышением конституционно-правового статуса бывших автономных республик, краев, областей до уровня субъектов РФ, территориальные рамки местного государственного управления и самоуправления резко сузились. Теперь понятие «местное», как и производные от него понятия «местный бюджет», «местное хозяйство» и т. п., ассоциируется в основном с муниципальными образованиями, а также с низовыми административно-территориальными единицами.

Таким образом, муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую, как минимум, из трех следующих элементов:

1) территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

2) населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;

3) муниципальной собственности и местного бюджета, являющихся материальным обеспечением деятельности органов местного самоуправления.

По состоянию на начало 1997 г. в стране зарегистрировано уже свыше 13 тыс. муниципальных образований, в них входят 579 городов, 773

поселка, 14 станиц, 16 538 районов (уездов), 10315 сельсоветов и волостей.

В соответствии со ст. 131 Конституции местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конституционные положения о территориях муниципальных образований развиваются в действующем законодательстве.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. не содержал исчерпывающего перечня территорий, на которых могло осуществляться местное самоуправление, и относил решение этого вопроса к ведению субъектов РФ.

В результате этого в России сложилось многообразие территориальных моделей местного самоуправления. К началу реформы в 2003 г. наблюдались следующие подходы к определению территориальных уровней организации местного самоуправления:

1) на уровне административных районов - в 6 субъектах РФ;

2) на уровне административных районов и городов - в 37 субъектах РФ;

3) на уровне административных районов, городов и сельских округов - в 23 субъектах РФ;

4) на уровне сельских округов и поселков - в 5 субъектах РФ;

5) на уровне городов и сельских округов - в 11 субъектах РФ;

6) не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями - в 5 субъектах РФ.1

Новый Закон о местном самоуправлении 2003 г. кардинально меняет территориальную организацию местного самоуправления. Во-первых, Закон содержит норму об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, в которых это ограничение допускается.

Во-вторых, в зависимости от территориальной организации Закон закрепляет пять видов муниципальных образований:

1) два вида поселений - сельское и городское;

2) муниципальный район;

3) городской округ;

4) внутригородская территория города федерального значения.

В-третьих, новый Закон закрепляет двухзвенную территориальную организацию местного самоуправления. Первое, нижнее звено - это городские и сельские поселения, второе, верхнее звено - муниципальные районы.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. до 1 января 2005 г. органы государственной власти субъектов РФ были обязаны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

С учетом ограниченного времени на проведение всех работ по установлению границ допускалось утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. Однако не позднее 1 января 2007 г. границы муниципальных образований должны были быть описаны и утверждены в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

Впервые на федеральном уровне определяются достаточно строгие критерии установления границ муниципальных образований.

Первый критерий - критерий плотности населения. Он играет большую роль в территориальной структуре муниципальной России. В соответствии с ним будут определяться территории с низкой и высокой плотностью населения.

Согласно Закону к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов и субъектов РФ, плотность населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения по России.

На территориях с высокой плотностью вводится ограничение, согласно которому основой для поселения, имеющего статус муниципального образования, может быть населенный пункт людностью не менее 3 000 жителей, т. е. втрое больше, чем на остальных территориях.

Второй критерий - критерий доступности административного центра. В соответствии с Законом территория сельского поселения, в состав которого входят два и более населенного пункта, устанавливается с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Это связано с необходимостью обеспечить всем жителям поселения возможность непосредственного обращения в органы местного самоуправления при неразвитости транспортной инфраструктуры в небольших территориальных образованиях. Для района аналогичное требование состоит в транспортной доступности административного центра.

Согласно распространенному мнению, средний радиус муниципального района должен быть до 40 км, а сельского поселения - до 9 км.

Третий критерий - критерий иерархичности, который подразумевает три условия:

1) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории населения;

2) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

3) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Особые критерии определены для формирования городских населенных пунктов, претендующих на статус городского округа.

В настоящее время в результате установления нового муниципального территориального деления Росси сформировалось три основных варианта реализации в субъектах РФ правовых норм Федерального закона о территориальной организации местной власти:

1) максимальное сохранение существующих в субъекте РФ территориальных границ;

2) избирательное изменение границ муниципальных образований, основанное на политических, социально-экономических, управленческих, исторических и других мотивах;

3) максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований.

Положения Закона о местном самоуправлении 2003 г., касающиеся изменения границ муниципальных образований, по сравнению с Законом о местном самоуправлении 1995 г. содержат конкретные правовые гарантии учета мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В частности, согласие населения при изменении границ муниципальных образований необходимо в следующих случаях:

1) если изменение границ муниципальных районов связано с отнесением территорий поселений и (или) территорий населенных пунктов одного района к территориям другого района;

2) если изменение границ поселений связано с отнесением территорий населенных пунктов, находящихся в границах данного поселения, к территории другого поселения.

Получение согласия населения при изменении границ района Законом не предусматривается, если на территориях с низкой плотностью населения изменение границ района не затронуло границ поселений и населенных пунктов, входящих в состав данного района.

С инициативой об изменении границ и преобразовании муниципальных образований могут выступить:

1) население;

2) органы местного самоуправления;

3) органы государственной власти субъектов РФ;

4) федеральные органы государственной власти.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. специально оговорен случай, при котором не может быть осуществлена инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти по изменению границ поселений. Это невозможно лишь в том случае, если произойдет уменьшение численности населения сельских населенных пунктов до нижнего порогового значения, обеспечивающего получение статуса муниципального образования: 1000 человек для территорий с низкой плотностью населения и 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения.

Таким образом, установлено единственное основание, при котором органы государственной власти не могут инициировать процедуру голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципальных образований.

Для реализации инициативы граждан по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований, по аналогии с процедурой реализации инициативы граждан при проведении местного референдума необходимо выполнить следующие действия, предусмотренные Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с послед. изм.):

1) образовать и зарегистрировать инициативную группу;

2) получить регистрационное свидетельство;

3) осуществить сбор подписей в поддержку инициативы проведения голосования по изменению границ, которые должны пройти проверку в избирательной комиссии муниципального образования;

4) направить в представительный орган муниципального образования проверенные подписи для принятия решения о проведении голосования.

Назначение голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования относится к полномочиям представительного органа муниципального образования.1

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены механизмы судебной защиты прав граждан при осуществлении инициативы проведения голосования. Непринятие решения представительным органом муниципального образования о назначении голосования по тем или иным основаниям ведет либо к возбуждению судебной процедуры (в случае обращения в суд субъектов, инициирующих проведение голосования), либо к возникающей в этом случае невозможности изменения границ, преобразования муниципального образования ввиду отсутствия согласия населения.

Законом о местном самоуправлении 2003 г. определено понятие «преобразования» муниципальных образований, чего не было ранее. Под преобразованием муниципального образования понимаются:

1) объединение муниципальных образований;

2) разделение муниципальных образований;

3) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ. Его инициаторами могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения при этом так же, как и инициатива по изменению границ муниципального образования, осуществляется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Упразднение муниципальных образований может быть связано с объединением двух и более муниципальных образований в одно новое; разделением муниципального образования на два и более новых; присоединением к муниципальному образованию новых территорий, населенных пунктов с последующим созданием на базе муниципального образования и присоединенных к нему земель нового муниципального образования; вхождением земель одного муниципального образования в состав другого; прекращением существования местного сообщества, на базе которого было создано муниципальное образование; утратой местным сообществом, на базе которого ранее было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному существованию.1

Однако Федеральный закон 2003 г. применительно к уровням местного самоуправления регулирует лишь те вопросы, которые связаны с организацией разных систем местного самоуправления на одной территории (внутрипоселенческие и межпоселенческие). Вместе с тем, практика показывает, что часто территориям, находящимся внутри муниципального образования (например, районам в городе), не придается статус муниципальных образований. При этом законодательство ряда субъектов Российской Федерации вводит новый статус для такой территории - статус внутримуниципального образования. Любое поселение (или часть поселения), расположенное в границах муниципального образования, может быть признано в соответствии с уставом муниципального образования внутримуниципальным образованием.

По действующему законодательству внутримуниципальным образованием может быть:

- административный округ (район) в городе (внутригородское муниципальное образование);

- община, станица в сельском округе или районе;

- село, поселок, город.

Эти нормы подлежат корректировке, поскольку в соответствии с новым Законом каждое поселение - это муниципальное образование. Таким образом, внутримуниципальными образованиями с 1 января 2009 г. могут быть лишь части поселений.

Представление о создании внутримуниципального образования должно быть основано:

- на данных о результатах опросов населения (результатах местных референдумов) либо на решениях собраний (сходов) граждан или органов территориального общественного самоуправления;

- на основании, в том числе финансово-экономическом, целесообразности создания внутримуниципального образования в соответствующих границах.

При создании внутримуниципальных образований должны быть урегулированы следующие вопросы:

- о взаимоотношениях органов местного самоуправления муниципального образования с органами общественного территориального самоуправления во внутримуниципальном образовании;

- о полномочиях территориальных подразделений органов местного самоуправления муниципального образования;

- об объектах муниципальной собственности, передаваемых в управление органам внутримуниципального образования;

- о смете доходов и расходов внутримуниципального образования;

- о наименовании (переименовании) внутримуниципального образования.

В зависимости от наличия или отсутствия внутреннего деления городских поселений выделяются города с наличием внутреннего деления (районы в городе) или без такового. В последнем случае речь идет о небольших городах.

В зависимости от взаимоотношений с вышестоящим территориальным уровнем выделяют города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), республиканского, областного или краевого значения (например, Казань, Краснодар, Смоленск), города районного значения (например, Выборг Ленинградской области).

В зависимости от функциональной направленности принято выделять курортные города (Ессентуки, Пятигорск), города - научные центры или наукограды (Обнинск Калужской области), города-здравницы, военные городки, вахтовые поселки и т. п.

Значительными особенностями обладает местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях. В соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. от 24 декабря 2002 г.) закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Решение о создании (об упразднении) закрытого административнотерриториального образования принимается Президентом РФ. Предложение о создании (об упразднении) закрытого административнотерриториального образования вносится Правительством РФ. Предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории. Изменение границ закрытого административно-территориального образования производится в аналогичном порядке.