Новые реалии и обновленный договор между Россией и Татарстаном

26 июня 2007 года Президентами Российской Федерации В. В. Путиным и Татарстана М. Ш. Шаймиевым подписан обновленный вариант договора между федеральным центром и нашей республикой. Этот акт явился продолжением, заложенных в основание российской государственности договорных начал. Договор – сердцевина любой федерации. В России в силу сложившихся исторических условий всегда соседствовали унитаризм и федерализм. К 862 году древнерусское государство состояло из более чем десяти княжеств, большинство которых находилось, как писали М. М. Щербатов и Л. В. Черепнин, в основательно поставленных договорных отношениях.

Тюркско-татарские государства, начиная с Тюркского каганата, в том числе и Золотая Орда и Казанское ханство, также функционировали на федеративных началах. Все это было унаследовано Московским государством. Оно складывалось из непростых взаимоотношений русских княжеств, над которыми неуклонно возвышалось Московское княжество. Одни из этих княжеств оказались в составе Московского государства в силу сложившихся договорных отношений, другие были включены в него в результате военных столкновений. Решающую роль в возвышении Москвы сыграла Золотая Орда, ханы которой покровительствовали московским князьям. Вообще татарский фактор постоянно присутствовал и в последующем развитии русского государства.

По мере превращения России в империю, начало которой относится ко времени присоединения татарских государств и добровольного вхождения Башкирии в ее состав, усиливались элементы договорных отношений.

Возникшее после Октябрьской революции 1917 года Советское государство также развивалось на основе договорно-федеративных отношений. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов январе 1918 года говорилось, что «Советская Социалистическая Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация Советских национальных республик»[223]. В Постановлении этого съезда об основных положениях конституции РСФСР говорилось, что разграничение сферы деятельности федерации и республик определяются Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Центральными Исполнительными Комитетами республик.

Возникший в 1922 году СССР также базировался на Союзном договоре. Однако принципы свободного волеизъявления, провозглашенные в первых документах Советской власти, оставались лишь на бумаге. В. И. Ленин пошел на признание федерации лишь вынужденно, поняв, что ее альтернативой является распад страны. Он в теории гениально совместил на практике абсолютно не совместимые друг с другом принципы федерализма и централизма. Формально провозгласив федерацию, большевики, вопреки своим централистским убеждениям, продлили жизнь империи еще 80 лет.

Поскольку обмануть историю невозможно и этой лжефедерации грозил распад. Соратники Ленина особенно после его смерти делали все для искоренения национальных республик и доведения их до уровня обычных административных единиц. Тем самым рубили сук, на котором сидели. Между тем член Малой коллегии Наркомнаца Мирсаид Султан-Галиев предупреждал, что такая Россия недолговечна и что она распадется. И предсказание это сбылось. Именно это стало одной из важнейших причин развала СССР.

В годы перестройки вопрос о приведении в действие договорных отношений в стране впервые был поставлен Татарстаном после принятия Декларации о его государственном суверенитете. На переговорах по статусу республики, продолжавшихся в течение трех лет, перед делегацией Российской Федерации систематически ставился вопрос об установлении договорных отношений между Россией и Татарстаном. В результате 15 февраля 1994 года такой договор был заключен. За Татарстаном последовали более сорока субъектов федерации, заключившие с ней договоры о разграничении полномочий и предметов ведения. Таким образом, Татарстан смог поставить формально федеративную Россию на подлинные федеративные рельсы.

Договорная практика в Российской Федерации не всем пришлась по душе. Начались яростные атаки на нее и в результате все субъекты Федерации, заключившие договора с Центром, отказались от их продления. Один Татарстан остался верным договорной практике. Руководство республики исходило из того, что он нужен не только Татарстану, но и всей России. Факты свидетельствовали о том, что республика Татарстан, опираясь на признанные Россией в договоре 1994 года полномочия, вышла на передовые рубежи социально-экономического развития. Он стал регионом с развитым сельским хозяйством, быстро растущей промышленностью. Республика полностью газифицирована, ускоренными темпами развиваются городское и сельское строительство. В результате реализации программы ветхого жилья в новые квартиры переселились тысячи горожан. Выросли десятки новых спортивных и культурно-оздоровительных объектов Построен мост через Каму, проложены сотни километров асфальтированных дорог.

Сегодня республика мощными темпами превращается в регион европейского уровня. Празднование тысячелетия столицы республик, во время которого в Казани состоялся саммит стран СНГ и его участники убедились в эффективности политики, которую осуществляет руководство республики по ее социально-экономическому развитию, служит доказательством того, что договор 1994 года сыграл огромную роль в становлении федеративных отношений в России.

Новый этап борьбы за продолжение договорного развития республики проходил в контексте этих и других успехов республики. Задача заключалась в том, чтобы эти успехи, являющиеся эталоном развития для других республик и областей страны были продолжены. Переговоры по этому вопросу начались в Нижнем Новгороде. Делегацию Российской Федерации возглавил заместитель руководителя Президентского аппарата Российской Федерации Дмитрий Козак. Делегацию Татарстана возглавил Председатель государственного Совета Фарид Мухаметшин. Переговоры, продолжавшиеся в течение двух лет, оказались трудными. Приходилось уступать закрепленные в предыдущем договоре позиции, одну за другой.

Однако оказалось, что самое трудное впереди. Снова пришли в движение противники договорных отношений в Российской Федерации – сторонники унитарного проимперского развития страны. Они пугали общественность тем, что договор разрушает Россию, способствует укреплению центробежных тенденций.

Тем не менее, Президент России Владимир Путин поддержал проект договора и внес его на рассмотрение Государственной думы. Дума также большинством голосов одобрила его. Недовольные таким исходом силы попытались изменить ситуацию. Председатель Совета Федерации Сергей Миронов сделал официальное заявление о том, что он против договора, ибо он представляет политическую опасность и грозит целостности России. А ведь ни Президент, ни Дума не усмотрели в нем какой-либо политической опасности и, тем более, угрозы целостности России.

Обсуждение в Совете Федерации происходило по заранее заданной программе, содержавшейся в заявлении председателя Совета Федерации Сергея Миронова. В данном изложении необходимо подчеркнуть, что заявление Миронова, противоречило принципу равноправия и самоопределения народов, нашедшего отражение в преамбуле и в пятой статье Российской конституции. Оно находится также в противоречии и с одиннадцатой ее статьей, где черным по белому написано, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти Российской федерации и органами власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Как известно, Татарстан не подписал Федеративного договора и разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти Федерации и Татарстана осуществлено на основе двухстороннего договора от 15 февраля 1994 года.

Выступавшие при обсуждении проекта договора сенаторы построили свои филиппики против него, исходя не из позиции главы государства и Думы, а из заранее запланированной цели своего председателя, а именно свалить договор. Причем, во что бы то ни стало. Разумеется, у сенаторов могли быть какие-то замечания по нему, хотя он уже прошел неоднократную экспертизу и в аппарате президента Российской Федерации, и в Государственной думе.

Но ведь прежде чем перейти к постатейному разбору, господа члены Совета Федерации должны были определиться в том, возможны или невозможны договорные отношения в нынешнем государстве российском. Ответить отрицательно на этот вопрос, поскольку это противоречило бы конституционной норме, не смог бы ни один юрист, будь он хоть и семи пядей во лбу. Это вопрос принципиальный, ибо, только, ответив положительно на него, можно было бы перейти к разбору конкретных положений проекта договора. Отрицательный ответ на него исключает возможность постатейного обсуждения. Как можно не знать об этом?

Сенаторы, тем не менее, не ответив на этот вопрос, перешли к постатейному разбору предложенного проекта. И пришли к выводу, что он не несет ничего нового, а лишь повторяет положения Российской конституции. На самом деле проект договора не повторяет положений Конституции Российской Федерации, а конкретизирует их, создавая тем самым механизм их реализации. От этого выигрышнее становится сама Конституция. Она перестает быть просто декларативной, а становится работающим документом. К сожалению, сенаторы на данном этапе оказались не в состоянии оценить этого достоинства проекта договора.

При обсуждении проекта договора некоторые сенаторы, в том числе и наш земляк Р. З. Алтынбаев пытались доказать, что у Татарстана нет каких-либо особенностей, дающих ему возможность для установления договорных отношений с Федеральным центром. Спрашивается, если у Татарстана нет таких особенностей, то у кого же они есть? Да и сам Алтынбаев, работая главой администрации Набережных Челнов и депутатом Верховного Совета Татарстана, немало говорил о них. Во время принятия Декларации о государственном суверенитете Татарстана, проведения референдума достойно отстаивал особый статус республики. Тогда он всячески поддерживал договорные отношения Татарстана с федеральным центром.

Эти особенности, по крайней мере, двух порядков. Во-первых, особенности исторические, во-вторых, особенности, исходящие из современных реалий.

Исторические особенности заключаются, прежде всего, в той роли, которую сыграли татары в становлении государства российского. Для этого достаточно взглянуть на соответствующие страницы трудов Н. М. Карамзина, С. М. Соловьева, В. О. Ключевского, да и ряда современных авторов, таких, например, как В. Тишков, А. Фурсов, Ю. Пивоваров и др., а также на соответствующие страницы первого издания этой книги. Они свидетельствуют о значимости татарского фактора в становлении и развитии Московского государства.

В литературе называется более 500 татарских фамилий, сыгравших огромную роль в становлении государственности и культуры России. Разумеется, этих фамилий было гораздо больше. Особенно с учетом русско-татарских отношений хазарского, половецкого и булгарского периодов истории.

Вторая особенность Татарстана заключается в его особым образом вхождении в состав России. Часть татар, например, рязанские, касимовские и нижегородские, как известно, вошли в ее состав добровольно. Однако Казанское ханство, как государство, как это написано в многочисленных трудах отечественных и зарубежных историков, было присоединено к России завоевательным путем. Поэтому Татарстан не празднует, как это делают сегодня другие республики, свое добровольное вхождение в состав России. Ибо такого не было. Историческое значение договора 15 февраля 1994 года как раз и заключается в определенном узаконении его отношений с Федеральным центром. Ныне разработанный проект призван привести эти отношения в соответствие с создавшимися ныне реалиями.

Третья особенность – это историческая память татарского народа, хранящая тысячелетнюю историю своей государственности. Об этом также много написано, в том числе и автором этой книги. Татары всегда мечтали о равноправии и достойной жизни в России. После 1552 года у них особым образом складывались взаимоотношения с русским населением. Если на уровне верхов произошло постепенное слияние татарского господствующего слоя с верхами российского общества путем его систематического вливания, то на уровне народных низов в результате многовекового сожительства возникли прочные добрососедские, дружественные отношения, выдержавшие испытание временем. Это капитал, коим ни в коем случае нельзя пренебрегать. И тем более, ставить его под угрозу.

Четвертая историческая особенность заключается в наличии у татар уязвленного национального достоинства, возникшего в результате массы наслоений несправедливости по отношению к ним со стороны государства. В школьных учебниках, работах историков татары представлялись диким варварским народом, причинившим немало бед России и русским людям. Чего стоит один только миф о 300-летнем татарском иге, ставшим, якобы, причиной многовековой отсталости России от Запада. Договор призван снять эти наслоения и искоренить остатки статуса завоеванного народа. Предыдущий Договор, помимо благ, кои появились для продвижения России по пути федеративного демократического развития, работал и на это.

Таковы некоторые исторические особенности Татарстана и татарского народа, предполагающие продолжения его договорных отношений с органами власти Федерального центра.

Теперь об особенностях современных реалий.

Известно, что в Татарстане проживает лишь четверть всех татар Российской Федерации. Остальные из них рассредоточены главным образом в России и в странах Ближнего Зарубежья. Татарстан является для них центром развития национальной культуры, единственной основой сохранения языка, традиций и обычаев татар. В конечном счете, и гарантией их этнического выживания.

Стоит посмотреть хотя бы на ту же Рязанскую область, где от некогда составлявших значительную часть татарского населения страны, осталось немногим более 2-3 тысяч человек, большинство которых свою национальность хранит лишь в исторической памяти и в некоторых традициях. И не знает своего родного языка.

Таких регионов в России немало. В них нет ни школ, ни культурных учреждений, нет и государственной заботы об их создании.

Начало перестройки в стране возродило у татар надежду на возрождение языка, традиций и обычаев. В регионах, возникло более 50 национальных организаций, поставивших своей целью национальное возрождение. Более 20-ти из них, в том числе и в Москве, зарегистрированы под названием «Туган тел» - «Родной язык», что является отражением озабоченности татар состоянием своей культуры, языка, а по большому счету своим будущим.

Все эти организации потянулись в Казань, которую они считают своей духовной столицей. Потянулись в надежде, что Казань окажет им помощь в возрождении языка, национальных школ и культурных центров. Договор 15 февраля 1994 соответствовал этим настроениям татар. В результате реализации его положений Татарстан стал оказывать им посильную помощь.

Создание и начало деятельности федеральной национально-культурной автономии татар России с центром в Казани стало важным стимулом духовного сплочения нашего народа. Однако, как известно, она, также как и другие национально-культурные автономии, ничего не получает из федерального бюджета. И только благодаря усилиям Совета автономии и местных национальных организаций удается получать некоторые незначительные суммы на проведение отдельных мероприятий. Короче, федеральная национально-культурная автономия татар функционирует лишь благодаря поддержке Татарстана.

Сенаторы подвергли критике принцип соучастия Татарстана в реализации политики российского руководства в отношении зарубежных соотечественников. Между тем, в странах Ближнего Зарубежья проживает несколько миллионов татар. Значительная татарская диаспора имеется в ряде стран Дальнего Зарубежья, в том числе в США, Китае и Турции. Они весьма влиятельны и также заинтересованы в связях с Россией, с Татарстаном. Татарстан поддерживает с ними тесный контакт, осуществляет ряд интересных проектов. И тем самым способствует, укреплению позиций России в Дальнем и Ближнем Зарубежье.

Таковы некоторые сегодняшние особенности, делающие необходимым продолжения договорных отношений Татарстана с Федеральным центром.

Обсуждение в Совете Федерации проекта договора Татарстана с Федеральным центром напоминает в какой-то мере историю с Конституционным судом России, осудившим в свое время референдум в республике по политическим, а не юридическим мотивам. Вообще тогда этот Суд оказался сплошь политизированным и перестал отвечать своим задачам, и по этой причине был распущен.

Так или иначе, Татарстан был вынужден продолжить борьбу за договор. Предстояло доказать сомневающимся необходимость этого договора. И не только для Татарстана, но и для самой России. Во всяком случае, предстояло преодолеть вето Совета Федерации. Это можно было сделать повторным голосованием в Государственной думе. Однако Президент Татарстана М. Ш. Шаймиев выбрал другой путь. Он был против того, чтобы Совет Федерации оставался в оппозиции к договору. Как сторонник поиска путей взаимопонимания, он выступил за то, чтобы провести новое обсуждение в обеих палатах Федерального собрания. Причем, предварительно в проект в соответствие с замечаниями, сделанными в Совете Федерации, были внесены несколько несущественных изменений. И этот подход оказался плодотворным. Проект договора был сначала одобрен в Думе. Затем обсуждался в Совете Федерации и, наконец, получил его одобрение. Президент Российской Федерации подписал его и таким образом договор приобрел силу закона.

В определенных слоях республиканской общественности возник критический подход к договору. Он, якобы, малосодержателен и ничего не дает республике.

Разумеется, новый договор отличается от предыдущего своим содержанием. Однако суть его заключается не в этом. От прошлого договора новый документ отличается тем, что он полностью прошел путь юридических процедур. Договор 1994 года был подписан только главами исполнительной власти России и Татарстана и потому не мог иметь полной юридической силы. Он в любое время мог быть опротестован. Новый же договор юридически безупречен. Он одобрен Государственным Советом Татарстана и обеими палатами Федерального собрания Российской Федерации. Подписан Президентом страны. В силу этого по отношению к нему невозможны никакие претензии и притязания.

Что он дает? Договор делает Татарстан единственной в России договорной республикой, т. е. республикой с особым статусом. Россия, поскольку в ней сохраняется договорной принцип, продолжает оставаться федеративной страной.

Несколько слов о содержании договора. Договор позволяет развивать начала, заложенные в предыдущем договоре. В преамбуле этого документа говорится, что он заключен с учетом «опыта применения Договора Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г., заключенного на основе референдума Республики Татарстан, проведенного 21 марта 1992 г., и в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Конституции Республики Татарстан». Следовательно, Договор преодолел решение Конституционного суда России, и теперь результаты референдума стали легитимными. Это имеет принципиальное значение.

Договор признает, что «использование и охрана земли, недр, водных, лесных и других природных ресурсов на территории республики Татарстан составляет основу жизни и деятельности ее многонационального народа». Договоре предусматривает заключения соглашений между органами власти республики и Федерации, направленных на «совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате длительного использования нефтяных месторождений с учетом горногеологических условий добычи углеводородов), культурными и иными особенностями Республики Татарстан». Эффективное использование этого пункта договора открывает дорогу для ускоренного экономического развития республики. И особенно ее нефтяных районов.

Внесение в текст Договора культурных и иных особенностей Татарстана, во-первых, дезавуирует утверждения об отсутствии у него каких либо особенностей, раздававшиеся при первом обсуждении на Совете Федерации. Во-вторых, создает стимулы для дальнейшего национально-культурного строительства.

Договор сохраняет за Татарстаном право осуществлять «международные и внешнеэкономические связи», которые сегодня достигли значительных масштабов и приносят республике немалые экономические и моральные дивиденды. Особенно с учетом наличия заграницей значительной татарской диаспоры.

Очень важен и пункт, узаконивающий статью в Конституции Татарстана, где говориться о праве республики оказывать «государственную поддержку и содействие соотечественникам в сохранении самобытности, развитии национальной культуры и языка». Этого положения не было в предыдущем договоре. Между тем, это одно из важнейших условия развития татарской нации как единой культурно-этнической общности.

Договор признает государственный статус татарского языка, его равноправное с русским языком функционирование в пределах республики. Это делает нелегитимными судебные тяжбы по поводу статуса татарского языка, имевшие место в свое время в республике. Изучение татарского языка лицами нетатарской национальности стимулируется и положением о том, что высшее должностное лицо республики, т. е. ее Президент, обязан владеть обоими государственными языками. Ведь Президентом Татарстана может захотеть любой гражданин республики, независимо от национальности. Этим самым снимаются какие-либо национальные ограничения в возможности занять высший государственный пост в республике.

Таким образом, новый Договор отвечает современным реалиям. Расшифровка и реализация его положений создает для Татарстана огромные возможности для укрепления его экономических и правовых основ.

Историческое значение этого договора заключается в том, что он, преодолевая определенные проимперские тенденции в современном российском обществе, расчищает путь для демократического развития страны, укрепляет ее договорно-федеративные основы.