Договор и договорные отношения в Российской Федерации

Общеизвестно, что договор – сердцевина любой федерации. Бывают письменные договоры, но были и договоры в форме сложившихся традиций, т. е. возникшие естественно историческим путем. Не останавливаясь подробно обо всех таких договорах, укажем только на то, что уже древнегреческие полисы выработали обе формы договорных отношений, т. е. создали прообраз модели федеративных отношений. А первый письменный договор возник в 1292 году, когда три кантона Швиц, Ури и Ундервельд создали Швейцарскую конфедерацию.

Формально не закрепленные федеративные отношения существовали в Гуннском государстве Атиллы, когда в нее оказались вовлеченными не только тюркские, но и угро-финские, славянские и германские этносы. В Тюркском каганате федеративные традиции получили дальнейшее развитие.

До сих пор по настоящему неизученными являются федеративные отношения в Золотой Орде. В советской историографии они даже не затрагивались. В современной российской историографии наметились определенные подходы к признанию наличия таких отношений в Золотой Орде.

Важнейшим критерием при изучении и преподавании истории должно стать соблюдение исторической правды, независимо от того, нравится это кому-то или нет. Видный татарский ученый и общественный деятель Риза Фахретдинов писал, что у истории нет ни врагов, ни друзей, и она на всех смотрит одинаковыми глазами, и что только у тех, кто ее пишет, иногда ошибаются перья. К сожалению, у многих авторов учебников по истории до сих пор продолжают ошибаться перья. Так, что вождь гуннов Атилла в украинских учебниках предстает «обыкновенным украинским парубком» и настоящими русскими являются украинцы, которым под властью Москвы было страшно тяжело. Историки в бывших союзных республиках – ныне независимых государствах во многих случаях заняты поиском врагов. Таковыми в большинстве случаев выступают Россия и русский народ. А враги в российских учебниках, как и в прежних книгах - это скифы, татары Золотой Орды и других татарских государств. Таков, например учебник для шестого класса «Отечественная история» под редакцией А. А. Преображенского и Б. А. Рыбакова, где злым дикарям-кочевникам, жарящим пленников на костре, противопоставляются благородные и мужественные русские богатыри[198].

Было бы неправильно игнорировать наличие федеративных отношений в древней Руси. В ней соседствовали унитаризм и федерализм. К 862 году древнерусское государство состояло из более чем десяти княжеств, большинство которых находилось, как писали М. М. Щербатов и Л. В. Черепнин, в основательно поставленных договорных отношениях.

Однако только в период Золотой Орды договорным отношениям был придан центростремительный характер. Они, в отличие от предыдущего периода русской истории, способствовали процессу объединения русских земель. Там осуществлялось разграничение полномочий между ханской и местными властями. Дореволюционный историк права В. Сергеевич, «татары не остались в русской земле и властвовали издалека». Русские княжества также находились в системе этих неписаных договорных отношений. Сергеевич писал, что «татары явились проводниками начала объединения русской земли под главенством великого князя владимирского». При этом он ссылается на зафиксированный в летописях факт передачи в 1341 году ханом Узбеком сыну Ивана Калиты Семену «всех русских князей»[199]. Договорное право русских князей сохранилось в течение всего времени нахождения под властью ханов, они до XVI века «сохранили свое право самостоятельных государей». «Орда была далеко, - писал В. Сергеевич, - и князья продолжали жить своею жизнью, наследованною от предков», Семен, «которому царь Узбек отдал родных его братьев под руку, заключил с ними договор на обоюдном условии единения и «не канчивати»[200].

Что касается так называемого татарского ига, оно заключалось в десяти процентной дани с доходов, получаемых на местах. И дань собиралась самими местными князьями. Как писали, Н. М. Карамзин, В. О. Ключевский и другие историки досоветского периода, татары не вмешивались во внутренние дела русских княжеств, не ограничивали их свободу. Ханы покровительствовали московским князьям и православной церкви.

В татарских государствах, возникших в результате распада Золотой Орды, традиции федерализма получили дальнейшее развитие. В Казанском ханстве земли заселенные чувашами, марийцами, удмуртами и мордвой пользовались автономными правами. Ханы и центральная администрация также не вмешивались во внутренние дела и внутреннее устройство этих народов.

Русским княжествам не навязывался Ислам, являвшейся государственной религией этого государства. Наоборот, были созданы условия наибольшего благоприятствования. Церкви, церковные земли, все церковные люди были освобождены от всех налогов. В Золотой Орде «за хулу против православной веры возвещена смертная казнь»[201].

Их обязательства сводились к выплате ясака и службе в войсках, призванных обеспечить безопасность государства. Это в полной мере относилось и к народам, находившимся в составе Золотой Орды, а после ее распада в составе Казанского ханства. Ханы не вмешивались во внутренние дела и этих народов. Они, также как и русские земли жили автономной жизнью, находясь в то же время под защитой хана. Известно, что черемисы неоднократно преграждали пути следования московского войска на Казань. Вовсе не случайно, что после взятия Казани русскими войсками эти народы вели длительную войну за восстановление независимости ханства. Достаточно для убедительности назвать черемисские войны, продолжавшиеся в течение нескольких десятилетий.

По мере превращения России в империю, начало которой относится ко времени присоединения татарских государств и добровольного вхождения Башкирии в ее состав, усиливались элементы договорных отношений. Польша и Финляндия воспринимались императорской властью как государства. Так, М. Сперанский говорил, что Финляндию нужно рассматривать не как губернию, а как государство. У нее сохранились свой сейм, своя денежная система, а до 1910 года и армия. Она имела свои границы и таможенную систему. С присоединением к России Туркестана в ее составе оказались Хивинское и Кокандское ханства и Бухарский эмират со своими монархами и законами. Казахские джузы также находились в определенных договорных отношениях с центральной властью. Особым образом управлялись национальные территории Кавказа и башкирские земли. В 1654 году в состав России на основе решения Переяславской рады и Земского собора на договорной основе вошла Украина. Георгиевский трактат 1783 года установил с Грузией договорные отношения.

Все это определило тенденцию борьбы унитарных и федеративных тенденций. Царизм всячески стремился изжить элементы исторически складывающегося федерализма, неуклонно наступал на национальные окраины, осуществлял политику насильственной христианизации. Это приводило к ответным действиям со стороны нерусских народов. Систематически вспыхивали национальные восстания и особенно в Польше и Башкирии. Они были своего рода сигналом к сроку сокращения жизни империи и более широкого внедрения в государственное управление демократических федеративных начал. Однако этот зов истории не был адекватно воспринят царской администрацией. Годы первой русской революции пробудили к активной национальной жизни нерусские народы. Тукай писал: однажды проснулись мы в пятом году. Уже тогда все громче раздаются голоса в пользу внедрения в стране федеративных элементов и национальной автономии. В 1917 году национальное движение с требованием федеративного устройства России становится одним из потоков революции.

Политические партии России не могли оставаться безответными на развернувшееся национальное движение. Все они были едины в том, что в стране должно быть установлено равноправие конфессий и реализованы национальные права нерусских народов. Однако одни из них категорически отвергали идею федерации, а другие признавали ее необходимость. Так, партия кадетов была за единую и неделимую Россию и категорически отвергала принцип федеративного устройства государства. Эсеры выступали за превращение России в федерацию областных республик. Социал-демократы – меньшевики остались на прежних марксистских позициях с отрицанием федеративного устройства страны. Они оставались унитаристами, как и кадеты.

Большевики, как марксисты, также были против федерации. Однако Ленин, как гениальный политик, осознал, что с принципом федерации нельзя не считаться. Он услышал, как федерация стучится во все двери и окна России и не впускать ее нельзя. Он понял, что отказ от федерации может привести к распаду государства. Поэтому, оказавшись у власти, он пошел на формальное провозглашение России федеративным государством. Формальное потому, что в стране устанавливалась диктатура большевистской партии, которая строилась на принципах демократического централизма. И этот принцип был призван подавлять и действительно подавлял федеративные начала в советском государстве. В первые годы советской власти и, особенно в годы гражданской войны, во взаимоотношениях центральной советской власти и республиками устанавливались договорные отношения. В законодательном порядке они были определены в решениях III Всероссийского съезда Советов. «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа» объявляла Россию союзом народов в лице их республик. А решение «Об основах конституции Российской Федерации» устанавливала договорные отношения с республиками. В нем говорилось, что взаимоотношения с республиками будут устанавливаться по мере их возникновения путем соглашения между ЦИК РСФСР и ЦИК республик. Первой договорной республикой стала Украина. Второй такой республикой стал Башкортостан, когда в результате перехода башкирских войск на сторону Красной Армии в марте 1919 года было подписано соглашение между правительствами РСФСР и Башкортостана. Когда в Политбюро ЦК ВКП (б) рассматривался вопрос, какими должны быть взаимоотношения с Башкорстаном, было решено, что они должны быть построены по типу взаимоотношений с Украиной. По этому соглашению за Башкортостаном признавались права на собственную армию и международные сношения. Однако договор просуществовал всего 14 месяцев и был аннулирован в одностороннем порядке. Возмутившись этим Заки Валиди, обратился к Ленину с вопросом, почему так случилось. Ленин ответил, что договор этот клочок бумаги, и он ни к чему не обязывает. Таким образом, Башкортостан как союзная с Россией республика просуществовал всего лишь 14 месяцев.

За Башкортостаном очередь дошла до Украины. Ей было отказано в праве сношений с иностранными государствами. В 1922 году Сталин в письме к Ленину просил прекратить игру в независимость, ибо за годы гражданской войны эта игра породила сторонников реальной независимости, принявших эту игру всерьез. И он внес предложение о включении всех союзных республик в состав РСФСР. Ленин же, ознакомившись с реакцией на это коммунистов Украины и Грузии, сказал, что с этим торопиться не надо и предложил идею создания второго этажа федерации, т. е. СССР.

Создание СССР, как говорил лидер советской Украины, сузило права республик. К тому же развернулась кампания превращения республик в обычные административные единицы. Член малой коллегии Наркомнаца Султан-Галиев предупреждал, что если такая политика продолжится, то Россия в таком виде долго не просуществует, распадется. Такая политика под декларативным лозунгом расширения прав союзных и автономных республик, продолжалась до начала перестройки в стране. Между тем, республики задыхались от бесправия. В 1989 году в Риге на круглом столе устроенным журналом «Коммунист» совместно с аналогичными журналами прибалтийских республик его участники говорили о необходимости реального расширении прав республик. Эстонский профессор Боярс говорил, что, если бы права республик были бы хотя бы на уровне прав штатов США, то федеративные отношения в стране были бы совершенно иными. Однако Горбачев, являвшийся генеральным секретарем ЦК КПСС, не был готов к такой перестройке отношений между центром и республиками. Ему на съезде коммунистов Литвы задали вопрос: «Михаил Сергеевич, расшифруйте, пожалуйста, каждое слов гимна СССР «союз нерушимый республик свободных навеки сплотила великая Русь». Увидев, что незадачливый генсек затрудняется с ответом, ему сказали: «Михаил Сергеевич, не затрудняйте себя с этим ответом. Это вам домашнее задание». Генсек, как известно, с этим заданием не справился. СССР, как предупреждал Султан-Галиев, распался.

Лидер новой России Б. Н. Ельцин, упорно соперничавший с Горбачевым, заявил, что он не повторит ошибок Горбачева. И посетив в августе 1990 года Казань и Уфу, сказал: «берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить!». И наши республики его взяли.

Первым шагом по пути суверенитета было принятие соответствующей Декларации. На пленуме Татарского обкома КПСС 3 августа 1990 года первый секретарь республиканской партийной организации М. Ш. Шаймиев выступил с докладом по этому вопросу, в котором заявил о необходимости «установить договорные отношения с Россией, определив разграничение полномочий по ряду вопросов, представляющих взаимный интерес»[202]. Эта позиция была одобрена представителями общественности, собравшимися в резиденции Шаймиева в Кремле. Декларация с указанием намерения установить с Россией договорные отношения была принята 30 августа 1990 года. Это открыло путь к переговорам с Россией. Они начались 12-14 августа 1991 года и продолжались около трех лет. Позиция, установленная в Декларации, была подкреплена всенародным референдумом, состоявшимся 21 марта 1992 года. Соответственно своей позиции Татарстан отказался подписать Федеративный договор. 31 августа 1992 года в день его подписания субъектами Российской Федерации, в Москве прошел очередной тур переговоров между двумя делегациями.

На всех этапах переговоров перед делегацией Российской Федерации систематически ставился вопрос об установлении договорных отношений между Россией и Татарстаном. В результате 15 февраля 1994 года такой договор был заключен. За Татарстаном последовали более сорока субъектов федерации, заключившие с федеральным Центром договоры о разграничении полномочий и предметов ведения. Таким образом, Татарстан смог поставить формально федеративную Россию на подлинные федеративные рельсы. Это было началом создания модели федеративного развития.

Однако договорная практика в Российской Федерации не всем пришлась по душе. Начались яростные атаки на нее и в результате все субъекты Федерации, заключившие договора с Центром, отказались от их продления. Один Татарстан остался верным договорной практике. Руководство республики исходило из того, что он нужен не только Татарстану, но и всей России. Факты свидетельствовали о том, что республика Татарстан, опираясь на признанные Россией в договоре 1994 года полномочия, вышла на передовые рубежи социально-экономического развития. Он стал регионом с развитым сельским хозяйством, быстро растущей промышленностью. Республика полностью газифицирована, ускоренными темпами развиваются городское и сельское строительство. В результате реализации программы ветхого жилья в новые квартиры переселились тысячи горожан. Выросли десятки новых спортивных и культурно-оздоровительных объектов Построен мост через Каму, проложены сотни километров асфальтированных дорог.

Сегодня республика мощными темпами превращается в регион европейского уровня. Празднование тысячелетия столицы республик, во время которого в Казани состоялся саммит стран СНГ и его участники убедились в эффективности политики, которую осуществляет руководство республики по ее социально-экономическому развитию, служит доказательством того, что договор 1994 года сыграл огромную роль в становлении федеративных отношений в России.

Это не устраивала некоторые круги политической элиты России. Ельцину за эти договоры пригрозили даже импичментом. Республикам грозили экономической блокадой. Свободному Татарстану свободные вагоны. Так глаголали некоторые средства массовой информации. С уходом Ельцина в стране еще более усилились имперские настроения. Началась кампания по изживанию договорной практики.

Новый этап борьбы за продолжение договорного развития республики проходил в условиях общепризнанных успехов республики. Задача заключалась в том, чтобы эти успехи, являющиеся эталоном развития для других республик и областей страны были продолжены. Переговоры по этому вопросу начались в Нижнем Новгороде. Делегацию Российской Федерации возглавил заместитель руководителя Президентского аппарата Российской Федерации Дмитрий Козак. Делегацию Татарстана возглавил Председатель государственного Совета Фарид Мухаметшин. Переговоры, продолжавшиеся в течение двух лет, оказались трудными. Приходилось уступать закрепленные в предыдущем договоре позиции, одну за другой.

Однако оказалось, что самое трудное впереди. Когда уже текст договора был согласован обеими сторонами, снова пришли в движение противники договорных отношений в Российской Федерации. Это – сторонники унитарного проимперского развития страны. Они пугали общественность тем, что договор разрушает Россию, способствует укреплению центробежных тенденций.

Тем не менее, Президент России Владимир Путин поддержал проект договора и внес его на рассмотрение Государственной думы. Дума также большинством голосов одобрила его. Недовольные таким исходом силы попытались изменить ситуацию. Председатель Совета Федерации Сергей Миронов сделал официальное заявление о том, что он против договора, ибо он представляет политическую опасность и грозит целостности России. А ведь ни Президент, ни Дума не усмотрели в нем какой-либо политической опасности и, тем более, угрозы целостности России.

Обсуждение в Совете Федерации происходило по заранее заданной программе, содержавшейся в заявлении председателя Совета Федерации Сергея Миронова. В данном изложении необходимо подчеркнуть, что заявление Миронова, противоречило принципу равноправия и самоопределения народов, нашедшего отражение в преамбуле и в пятой статье Российской конституции. Оно находится также в противоречии и с одиннадцатой ее статьей, где черным по белому написано, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти Российской федерации и органами власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Как известно, Татарстан не подписал Федеративного договора и разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти Федерации и Татарстана осуществлено на основе двухстороннего договора от 15 февраля 1994 года.

Тем не менее, Совет Федерации отклонил проект договора. Вето, наложенное верхней палатой Федерального собрания, могло быть преодолено повторным голосованием в Государственной думе. Однако было решено пройти процедуру ратификации договора снова от начала до конца, получив поддержку в обеих палатах Федерального собрания. На этот раз обе палаты проголосовали за поддержку договора. После этого он был подписан Президентом Российской Федерации и тем самым обрел силу закона.

Таким образом, от прошлого договора новый документ отличается тем, что он полностью прошел путь юридических процедур. Договор 1994 года был подписан только главами исполнительной власти России и Татарстана и потому не мог иметь полной юридической силы. Он в любое время мог быть опротестован. Новый же договор юридически безупречен. Он одобрен Государственным Советом Татарстана и обеими палатами Федерального собрания Российской Федерации, подписан Президентом страны. В силу этого по отношению к нему невозможны никакие претензии и притязания.

Новый договор отличается от предыдущего и своим содержанием. Он намного беднее предыдущего и составлен с учетом приведения Конституции и законов республики в соответствие с законами и Конституцией Российской Федерации.

В связи с этим возникает вопрос: Что он в таком случае дает Татарстану и России в целом? Договор делает Татарстан единственной в России договорной республикой, т. е. республикой с особым статусом. Россия, поскольку в ней сохраняется договорной принцип, продолжает оставаться федеративной страной.

Несколько слов о содержании договора. Договор позволяет развивать начала, заложенные в предыдущем договоре. В преамбуле этого документа говорится, что он заключен с учетом «опыта применения Договора Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г., заключенного на основе референдума Республики Татарстан, проведенного 21 марта 1992 г., и в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Конституции Республики Татарстан». Следовательно, Договор преодолел решение Конституционного суда России 1994 года о неправомерности нашего референдума, и теперь результаты референдума стали легитимными. Это имеет принципиальное значение.

Договор признает, что «использование и охрана земли, недр, водных, лесных и других природных ресурсов на территории республики Татарстан составляет основу жизни и деятельности ее многонационального народа». Договор предусматривает заключение ряда соглашений между органами власти республики и Федерации. Они должны быть направлены, как об этом написано в нем, на «совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате длительного использования нефтяных месторождений с учетом горногеологических условий добычи углеводородов), культурными и иными особенностями Республики Татарстан». Эффективное использование этого пункта договора открывает дорогу для ускоренного экономического развития республики. И особенно ее нефтяных районов.

Внесение в текст Договора необходимости учета культурных и иных особенностей Татарстана, во-первых, дезавуирует утверждения об отсутствии у него каких либо особенностей, раздававшиеся при первом обсуждении на Совете Федерации. Во-вторых, создает стимулы для дальнейшего национально-культурного развития Татарстана и татарского народа.

Договорная практика способствует обновлению России. Наши республики и народы и в нынешних условиях могут сказать так, как в свое время говорил Тукай: «Рус җирендә әсәрлебез, эзлебез, тарихында бер дә тапсыз көзге без». Да, мы чисты перед Россией словно зеркало без пятен.

Если мы хотим, чтобы Россия продолжала развиваться как федерация, то должны и дальше развивать договорные отношения. Нельзя рубить сук, на котором сидишь!