Вывихнутые налоги


Анри Пиренн сообщает нам, что самое «дно» Средневе­ковья, сменившего Западную Римскую империю, при­шлось на 1000 год. После этого наша культура, вместо то­го чтобы погружаться дальше в нищету и сумрак, начала медленно выправляться. Пиренн анализировал, как и по­чему траектория культуры сменила направление. Бедные и отсталые города Европы (большая часть которых были не более чем зародышами городов) во главе с Венецией начали торговать друг с другом и - не прямо, а через Вене­цию - с Ближним Востоком и Азией. Города развивались, импортируя, создавая и экспортируя инновации. За счет торговли и восприятия инноваций они неспешно обошли наиболее развитые города Азии, а затем превзошли их социальными возможностями и богатством.

При всех своих пороках ранние средневековые го­рода имели два огромных преимущества: субсидиар­ность и финансовую прозрачность.

Суть субсидиарности заключается в том, что власть ра­ботает лучше всего, наиболее ответственно и гибко, когда она максимально приближена к людям, которым она служит, приближена к их нуждам, удовлетворить кото­рые она стремится. Финансовая прозрачность есть принцип, согласно которому учреждения, собирающие и перераспределяющие налоги, работают наиболее от­ветственно, когда они подотчетны тем, кто эти налоги выплачивает.

Города Римской империи утратили эти преимущества в те отчаянные десятилетия, предшествовавшие краху, когда имперская казна вытягивала из них все, что могла, тратя средства на собственные нужды и проекты, в соот­ветствии с собственными, нередко совершенно безум­ными приоритетами. Поначалу средневековые города восстанавливали эти принципы постепенно и по-разно­му. Одни, подобно Лондону, получали королевские хар­тии, дававшие им право культивировать (собирать) соб­ственные налоги. Другие, как Гамбург или города в Нидерландах и Северной Франции, добивались субси­диарности и финансовой прозрачности через упорные усилия торговцев и горожан, объединившихся сперва вокруг общих интересов, а затем все в большей степени - в опоре на традицию. Многие, как Венеция, Флорен­ция, Болонья или Генуя, установили те же принципы за счет своего суверенитета в роли городов-государств.

Оба принципа важны. По причинам, которых я кос­нусь позже, значение субсидиарности важно особенно. Тем не менее и субсидиарность, и финансовая прозрач­ность почти полностью исчезли из современного мира. Мы будто бы по кругу времен возвращаемся в Римскую империю, отбросив принципы, обновившие влившиеся в за­падную культуру через много веков после падения Рима. Теперь почти во всем мире основные налоги, включая на­иболее существенные и информативные в экономиче­ском отношении (как подоходный налог) или те, что пря­мо отражают экономическое развитие (как налог с продаж или налог на добавленную стоимость), взимаются или суверенными правительствами, или их суррогатом в лице региональных правительств. Это верно и для феде­ративных, как США, Канада, Мексика или Германия, и для централизованных государств вроде Англии, Франции, Швеции или Израиля. Единственным исключением сре­ди ряда типичных примеров являются несколько городов-государств вроде Гонконга и Сингапура и «почти государ­ства» вроде города-государства Праги в Чешской Респуб­лике, Братиславы в Словакии или Тайпея на Тайване. Как правило, городам оставлены только самые незначитель­ные налоги - такие как налог на недвижимость, - не отра­жающие ни платежеспособности индивида, ни экономи­ческого развития.

Городских источников дохода, как правило, недоста­точно для того, чтобы удовлетворить нужды городов. И так называемые вышестоящие власти время от вре­мени приходят им на помощь, предоставляя финансо­вые субсидии вместе с программами их использования. Эти средства распределяются между получателями, си­туации которых существенно различаются. У них не­сходные возможности и неодинаковые нужды. Прави­тельства не в состоянии входить в мельчайшие детали такого рода различий. Будь у них даже беспредельная добрая воля, агент, распределяющий средства, вынуж­ден вести себя так, как если бы для всех существовал общий знаменатель. А если такой знаменатель не найден, то учитывать разный уровень чувствительности к но­вым запросам этот агент все равно не будет. Так что воз­можности непременно теряются. Примером может по­служить так и не сработавший налог на гостиницы в Торонто. С конца 1990-х годов число туристов, приез­жающих в город, стало сокращаться. У городских влас­тей не было денег на то, чтобы вести эффективный маркетинг, рекламируя различные события как приман­ку для приезжих. Тогда владельцы отелей обратились к городскому совету с предложением ввести умеренный налог на гостиничные места, чтобы собрать необходимые средства. Когда городской совет отважно утвердил этот налог, правительство провинции его аннулирова­ло: только провинция имеет полномочия ввести такой налог, и только в том случае, если это будет единая по­литика во всей провинции. Отели в других местах, и прежде всего в Виндзоре (фактически он является при­городом американского Детройта, лежащего по другую сторону реки), яростно протестовали против введения налога. В случае Виндзора - на том вполне резонном ос­новании, что это не будет содействовать его экономи­ческому положению.

Социальные и экономические нужды в крупных горо­дах разнообразнее и сложнее, чем у обитателей более простых по структуре поселений. Для их удовлетворе­ния нужны куда более полное знание и восприимчи­вость к нуждам, чем это доступно для функционеров из далеких учреждений. Последние стремятся преодолеть это препятствие, составляя программы, которые игнорируют частности. Они исходят из того, что всех можно мерить одной меркой, что попросту неправда. Даже ког­да федеральные или региональные правительства пре­доставляют тому или иному поселению специальные гранты, те почти всегда отражают скорее приоритет­ные цели учреждений-доноров, чем интересы поселений-получателей.

Этот утвердившийся порядок функционирует так скверно, что ассоциации мэров городов Северной Аме­рики и ассоциации самих городов начали выражать свои разочарование и неудовлетворенность. Они дела­ют это все громче, иногда срываясь на вопль отчаяния. OECD - Организация экономического сотрудничества и развития, в которую в настоящее время входят тридцать наиболее богатых стран, - в 2002 году опубликовала до­клад «Город для горожан: совершенствование управле­ния городами». Ключевое послание этого доклада за­ключается в том, что с удовлетворением потребностей городов что-то неладно.

Разрыв между национальным бюджетом и местными нуждами формируется не в кармане налогоплательщи­ка и не на банковских счетах. Те же самые налогопла­тельщики предоставляют средства всем уровням влас­ти, так что разрыв имеет административный, сугубо управленческий характер. Это политический артефакт, приобретший мощь бюрократической традиции. Если это так, то, казалось бы, хромающие эффекты неслож­но выправить. Однако, если опыт Канады показателен, это сделать невозможно. Если бы старая иллюзия, буд­то изобретательность порождается необходимостью, была верной, то управленческое изобретение уже было бы сделано. Но так как предтечей изобретений всегда бывает возможность, материализация необходимости не состоялась. Ближе всего к подобной самореализа­ции в наше время оказывается мирное отделение Син­гапура от Малайзии или столь же мирное разделение Чехословакии на два суверенных государства. Однако в большинстве стран такого типа отделение несло бы с собой терроризм и войну, как в Шри-Ланке, на Кипре или в Чечне, так что угрозы слишком велики, чтобы их даже перечислять. Кроме того, ничто не вечно. Даже вполне мирные процессы разделения, когда введение принципов субсидиарности и финансовой прозрачнос­ти облегчено малыми размерами государства, не дают возможности понять, что произойдет, если эти малые суверенные целостности утратят контакт с растущими поселениями и их нуждами. Особенно в случае появле­ния большого числа иммигрантов.

Непоследовательная манера использования налогов наряду со столь же непоследовательным применением силы, обеспеченной налогами, привносит распад. Как только процесс распада запущен, с поразительной быст­ротой происходит деградация. Не так давно Торонто приятно изумлял приезжих и писателей-очеркистов превосходным благоустройством и вежливостью на ули­цах в сочетании с космополитическим разнообразием. Это место было не только приятно посещать - здесь бы­ло приятно жить. Питер Устинов с обычным для себя ос­троумием назвал как-то Торонто Нью-Йорком, которым управляют швейцарцы.

К сожалению, такое определение уже разошлось с дей­ствительностью. От прежней чистоты и аккуратности Торонто не осталось и следа. Бывая в Ричмонде (штат Вирджиния) или в Сан-Франциско, я с завистью отме­чаю, насколько эти города чище, чем Торонто. Из-за нехватки денег исчезли дворники, которые убирали мелкий мусор, остающийся после того, как проедут фур­гоны мусорщиков, и выметали аллеи парков после вы­ходных дней. Бездомные нищие в лохмотьях выглядыва­ют из своих картонных убежищ нагло или униженно. Иные спят на уличных вентиляционных решетках мет­рополитена и под скамьями в парке. Они толпами соби­раются в подвалах церквей и других убежищах, и там, согласно отчетам санитарных врачей, ширится новая форма туберкулеза, устойчивая к антибиотикам[6]. Приез­жая домой после отпусков или длительных деловых по­ездок, жители Торонто говорят о культурном шоке возвращения, сразу же называя бездомных и мусор. Они свежим взглядом отмечают и малоприятные признаки нетерпимости, невежливости, а то и открытого гнева. Это лишь внешние, наименее грозные признаки того, что Торонто стал кризисным городом. Вернее, городом сразу нескольких кризисов.

Система общественного транспорта утратила превос­ходное состояние и испытывает острейший недостаток оборотных средств. Все гранты, которые она получала от федеральной власти, адресным образом направлялись на капитальные вложения в развитие нескольких новых маршрутов, что лишь увеличило эксплуатационные рас­ходы. К тому же эти маршруты определялись столь неграмотно, что повысили общие убытки системы. Общест­венный транспорт испытывает хронический недостаток средств на то, чтобы содержать и ремонтировать обору­дование и гибко реагировать на увеличение городского населения и его занятости. Чтобы свести концы с кон­цами, система общественного транспорта сокращает объем услуг и поднимает тарифы на проезд. Метро, трамвай и автобусы чудовищно переполнены в часы пик. Первый раз в своей истории транспорт города те­ряет количество дневных поездок в тот самый период, когда растет занятость, то есть потребность в коммуни­кациях. Общественный транспорт попал в порочный круг. Вернее, в порочную спираль ухудшения обслужива­ния, спада качества управления при одновременном росте стоимости проезда.

По мере ухудшения ситуации с общественным транс­портом растут выбросы в атмосферу от личных автомо­билей. Летом 2002 года было отмечено рекордное число дней (18) с сильнейшим смогом. Санитарные службы вы­ступали с предупреждением для наиболее чувствитель­ных людей - закрыть окна и не выходить из дома. Боль­ницы были переполнены детьми с астматическими заболеваниями. Астма стала наиболее частым диагнозом, с которым детей отправляют в стационар. Неудивитель­но, что самый тяжелый уровень смога отмечен в Ошаве, восточном пригороде Торонто, ставшем городом компа­нии «Дженерал моторе» на территории Канады.

С 1996 по 2002 год Торонто потерял в доходных до­мах 15 515 квартир. В основном за счет того, что их вы­купили девелоперы, получившие возможность увели­чить прибыль, строя или перестраивая кондоминиумы. Только наиболее благополучные семьи могут позволить себе более просторные квартиры, особенно в тех доход­ных домах, которые были построены до Второй миро­вой войны. Теоретически такие квартиры могли бы постепенно переходить к более бедным квартиросъем­щикам. Но после капитального ремонта эти дома стано­вятся привлекательными для наиболее зажиточных, тем более что они расположены в приятных и оживлен­ных районах города. При столь массовых потерях за де­сять лет к жилому фонду города были добавлены 74 (семь­десят четыре!) субсидируемые квартиры, доступные для семей с невысоким заработком, семей с единственным кормильцем, инвалидов и других получателей социаль­ной помощи. Строительство такой малости потребовало девятилетних мучительных усилий со стороны группы волонтеров. Среди прочих препятствий им пришлось одолеть еще и барьер в виде строительного налога в 1200 долларов за каждую квартиру, взимаемого для ком­пенсации расходов на дополнительные места в школах для детей квартиросъемщиков.

Во второй главе я упоминала, что политика субсиди­руемого строительства, сами постройки и способы их содержания утратили популярность у квартиросъем­щиков и тем более у налогоплательщиков. Как и в США, в Канаде почти перестали возводить многоквартирные социальные дома. Однако в 1971 году Торонто добился независимости от провинции в вопросе проектирова­ния и строительства социального жилья. Этому способ­ствовали умный, отважный и популярный мэр Дэвид Кромби, член городского совета Майкл Денис, ответст­венный за строительство и блистательно умевший рвать «красную черту», а также ряд творческих архитекторов при поддержке большинства горожан. Удалось избавить­ся и от федеральных схем работы с «красной чертой».

Город получил возможность строить на небольших участках, разбросанных по его территории. Дома разли­чаются в архитектурном отношении в зависимости от окружающей застройки. Так, на улицах, вдоль которых выстроились величественные дома в викторианском стиле, «вставки» из субсидированных домов оснастили угловыми башенками и большими эркерами. Таким об­разом отвратительные малые пустыри были заново включены в городскую ткань. Эта новая политика была вполне экономна, поскольку небольшие участки не представляли интереса для девелоперов с карманами, полными денег. При этом застройка малых участков продвигалась вперед быстро. Застройщиками выступи­ли кооперативы, общественные организации и другие бесприбыльные структуры. Субсидируемые жилища те­перь не обособляли от обычной городской застройки, над их обитателями больше не тяготело клеймо «жите­лей микрорайонов». Если им удавалось повысить доход, новоселы в основном стали оставаться в этих домах доб­ровольно. Это позволило повысить квартирную плату в соответствии с ростом дохода и тем самым аккумулиро­вать средства на возведение новых «вставок».

Торонто строил субсидируемое жилье по этой модели в течение двадцати лет, добавив к сказанному множество любопытных инноваций. Программа нравилась и квар­тиросъемщикам, и налогоплательщикам, но ее закрыли объединенными усилиями бюрократий, изначально наст­роенных на единство стандарта для всех и вся. Когда и федеральное, и провинциальное правительство приоста­новили выдачу грантов на субсидируемое жилищное строительство, средства Торонто на эти цели были также урезаны. Вместо того чтобы оценить инновации и поста­раться их внедрить как можно шире, власти более высо­кого уровня их прикончили. Смерть инноваций означает конец социального и экономического развития.

Как-то я вышла на торговую улицу своего соседского со­общества. Плохо одетый немолодой мужчина с хорошо по­ставленной речью попросил меня написать о том, что ему и другим в его положении нужны многоквартирные дома, где можно было бы снимать комнату, но таких домов больше нет. «Пожалуйста, напишите об этом, привлеки­те к этому внимание», - говорил он. Я обещала, что сде­лаю это, и он меня благодарил. У меня не хватило сил сказать ему, что привлечение внимания не работает.

Теперь о финансовой прозрачности. По специальному соглашению федеральное правительство и провинции должны выделять равные средства на систему здраво­охранения. Тут происходят странные вещи. Когда феде­ральные власти выделяют средства, наша провинция, как и некоторые другие, выделяет такую же сумму из собствен­ного бюджета. Однако ни федеральное правительство, ни граждане не могут понять, что провинциальные расхити­тели делают с этим денежным потоком. Такая же ловкость рук обнаруживается, когда выделяются федеральные гран­ты на профессиональный дневной присмотр за детьми-дошкольниками. Провинция предпочла истратить деньги не для оплаты воспитательниц, а для выделения дотаций се­мьям с неработающими матерями. Стоящие у власти нео­консерваторы по идейным соображениям выступают про­тив того, чтобы женщины с детьми продолжали работать. (Во время предвыборной кампании они обещали помощь в оплате дневного пребывания детей наравне с федераль­ным правительством.) Отсутствие финансовой прозрачно­сти делает бессильными как города, которым нужен днев­ной присмотр за детьми, так и федеральные власти, вкладывающие средства в достижение этой цели.

Наряду с наступлением на систему здравоохранения, наибольший массовый протест (прежде всего со стороны взволнованных родителей) вызвала эпидемия экономии на некогда превосходной школьной системе Торонто. В го­роде и его окрестностях, куда вливается половина потока иммигрантов Канады, говорящих на восьми десятках на­речий, почти исчезли учителя английского как второго языка. Из школьных библиотек были уволены библиоте­кари. Музыкальные и художественные программы были вычеркнуты из статей расходов как ненужная роскошь; в траур погрузились художники, театральные и балетные труппы, для которых небольшие дотации из городского бюджета были единственным способом удерживаться на грани исчезновения.

Судя по накалу протестов, наибольшим стрессом для родителей и школьников стало закрытие школ. Закрыты были десятки, и еще над многими нависла угроза. Многие из закрытых школ были настоящими районными школа­ми: дети могли идти туда пешком или ехать на велосипеде. Они были доступны и для детей-инвалидов, для которых специальные программы и учителя (тоже вычеркнутые!) создавали возможность нормальной учебы. Когда-то шко­лы воспринимались как естественные общественные центры. Теперь молодежные группы и волонтерские группы жителей района должны выкладывать большие деньги за пользование классами, залом собраний, гимнастическим залом или кафетерием. В результате бойскауты или девуш­ки-лидеры уже не могут позволить себе ими пользоваться. Между 2000 и 2002 годами пользование школьными здани­ями как общественными центрами упало на 43 процента. В 2003 году 350 вечерних курсов - от уроков фортепьяно или живописи до компьютерного дизайна - были ликви­дированы: больше нет «обучения в течение всей жизни» для пенсионеров, иммигрантов и всех прочих. Была вве­дена плата за пользование баскетбольными площадками и бейсбольными полями при школах. Школы, строившиеся в ту пору, когда родители и налогоплательщики могли ими гордиться, теперь приговаривались к гибели. Их широ­кие коридоры и красивые холлы не вписываются в под­лые формулы расчета количества квадратных метров на одного школьника. Посредством мер такого рода социаль­ный капитал культуры систематически истребляется.

Все это отчаянное крохоборство вызвано совсем не жесткой экономической необходимостью. Как говори­лось в предыдущей главе, оно совпало по времени с нео­бычным экономическим ростом на территории метрополиса в 2002 году. Поданным Торговой палаты, объеди­няющей бизнес Торонто, в 2001 году федеральное пра­вительство собрало здесь 20 миллиардов долларов в ви­де подоходного налога, налога с продаж и акцизов. Из этих средств не вполне определенный, но явно мень­ший объем был возвращен региону в форме правитель­ственных расходов на товары и услуги, оплату консуль­тантов и контрагентов по поставке товаров и услуг федеральному правительству, на оплату процентов Пен­сионному фонду и другим держателям правительствен­ных обязательств, на перечисление средств индивидам, подпадающим под действие национальных программ, и специальные ассигнования. Цифры федерального бюд­жета так сложно встроены в систему расходов по всей стране, что практически невозможно понять, сколько идет, куда и на какие цели. Председатель региональной парламентской группы в федеральном парламенте за­явил, что он так и не сумел проследить судьбу миллиар­дов долларов, которые, как утверждается, ежегодно вкладываются в территорию Большого Торонто. Даже член специальной парламентской группы (при под­держке премьер-министра ей было поручено изучить му­ниципальные проблемы и подготовить доклад) при­знался, что группа так и не справилась с этой загадкой. «Как можно измерить эффективность действующих программ или предлагать новые, когда невозможно по­лучить информацию такого рода?» - вопрошал он.

По расчетам Глена Мюррея, мэра Виннипега - бедней­шего из полудюжины крупных городов Канады, - жители и предприятия города ежегодно перечисляют около 7 миллиардов долларов в виде федеральных, провинци­альных и муниципальных налогов. Но только 6 процентов от общей суммы оказывается в городской казне. По его же расчетам, вклад Торонто в эти же три бюджета составил в 2001 году 21 миллиард. При этом доля, попадающая в го­родскую казну, колеблется между 4,5 и 6 процентами - из-за того, что город оказался в чрезмерной зависимости от величины налога на недвижимость.

Канадские налогоплательщики признают и принима­ют необходимость федеральных налогов, которые долж­ны покрывать стандартные расходы национального пра­вительства. Они признают и то, что немалая доля налоговых поступлений из Торонто должна быть предназ­начена для поддержки бедных регионов, которых в Кана­де немало и которые не в состоянии достичь самообеспе­чения. Это все понимают как необходимую плату за равенство и братство, за национальное единство и внут­ренний мир. Как частичное восстановление справедливо­сти: ведь крупные корпорации, штаб-квартиры которых расположены в Торонто и радом с ним, с выгодой для се­бя используют ресурсы по всей стране. Все это, однако, не изменяет того факта, что для реинвестиции в муниципа­литеты возвращается совершенно недостаточно средств. Мюррей указывал, что Виннипег не в состоянии наскре­сти даже небольшие деньги на весенний ремонт тротуа­ров. Недостаток средств на социальные инвестиции бьет и по молодежи. Теперь ей необходимо обучение, которое не требовалось ранее для молодых людей, готовившихся к работе на ферме, в шахтах, в рыболовстве, на лесных разработках или прислугой.

Нынешняя бедность публичного пространства То­ронто создана искусственно. Она осознанно навязана городу политикой, которую в Канаде называют неокон­серватизмом. В США ее именуют реконструированным управлением или вашингтонским консенсусом. В Вели­кобритании она именуется тэтчеризмом. В широком международном контексте примерно тот же пакет веро­ваний и политических формул известен как «экономи­ческие реформы, проводимые по рекомендациям Меж­дународного валютного фонда».

Этот интеллектуальный феномен, в настоящее время определяющий значительную часть западной культуры (но не всю ее), основан на сугубо моралистской убежден­ности в том, что всякое публичное благо или публичная услуга должны напрямую зарабатывать достаточно для оплаты своих расходов. Так, предполагается, что всякая школа должна зарабатывать достаточно, чтобы себя оку­пать - за счет платы за обучение, иных платных услуг или за счет того, что она уступает корпорации исключи­тельное право продажи безалкогольных напитков или завтраков. Такие схемы именуют РРР или РЗ – публично-­приватные партнерства. Их всемерно поддерживают неоконсерваторы и большинство торгово-промышленных палат. Предполагается, что любой художник дол­жен зарабатывать достаточно, чтобы доказать право ис­кусства на существование. Если больницы, оркестры или линии общественного транспорта не могут достичь прямой окупаемости (а лучше, если они дают налогообла­гаемую прибыль), то в них с презрением видят настыр­ных попрошаек. Алчность трактуют как компетентность, а фальшивые или химерические идеи - как свидетельст­во ума.

Нет сомнения в том, что неоконсервативные идеологи весьма избирательны, отдавая свои симпатии тому, что должно сохраняться и процветать. Они щедро субсидиру­ют стадионы для профессионального спорта, автосбороч­ные производства, строительство дорог и все прочее, с их точки зрения, достойное налоговых льгот и иных префе­ренций.

Неоконсервативные правительства Канады демонст­рируют как свой успех налоговые льготы или налоговые вычеты, которые дают преимущества крупным налого­плательщикам. Они исходят из того (или оправдыва­ются тем), что те вложат средства в создание новых ра­бочих мест. Покупка симпатий избирателей - вот то, что делают с помощью налоговых льгот. В 2000 году, накануне выборов, правительство нашей провинции по­слало большинству налогоплательщиков уведомление о возможности вычесть по 200 долларов из облагаемой базы. Я тоже получила такое. Вот почему нет денег на оплату библиотекарей и учителей английского как вто­рого языка. Вот почему нет недорогих квартир и ком­нат для пожилых людей. Большинство семей, получив­ших чек на 200 долларов, платят гораздо больше - через повышение квартирной платы, рост цены проезда на транспорте, добавочные расходы на отдых или обуче­ние. Насколько я понимаю, главным эффектом от нало­говых вычетов является моральное удовлетворение идеологов.

Идеологи любого окраса - люди неуверенные и пугли­вые. Поэтому они склонны создавать схемы, обещаю­щие готовые ответы для любых ситуаций. Люди такого рода есть в любом обществе, но они обретают серьез­ную силу только тогда, когда держат в руках ключ от об­щественной казны, имея возможность не учитывать принципы субсидиарности и финансовой прозрачно­сти. В случае Канады этот дефект фактически вписан прямо в конституцию страны. Но - в разных формах и в разной степени - подобное происходит повсюду.

Конституция Канады в форме Акта о Британской Север­ной Америке была принята британским парламентом в 1867 году. В то время подавляющая часть немногочисленно­го населения жила в сельских хуторах. Его поддерживали добыча пушнины, рыбная ловля, лес, скудное полеводство и скотоводство. Кроме Монреаля и Квебек-Сити, попавших в руки англичан в результате войны, и маленького Торонто, городов не было. Сколько-нибудь существенные поселения в то время - или пушные фактории, или военные форты, или торговые городки, прямо привязанные к сельской эко­номике. Конституция не видела в этих экономически сла­бых поселениях институты управления. Она определила их, вместе с гостиницами и тавернами, как подчиненные «районы», которым было доверено собирать только один налог: с недвижимости. Наверное, это было вполне разумно в то время, когда такие поселения были способны содер­жать незамощенные улицы, бороться с пожарами (обычно силами волонтерских команд), как-то обустраивать колод­цы и сточные канавы, наконец, содержать тюрьмы для ме­стных пьяниц и бузотеров.

Теперь половина населения Канады живет в пяти крупнейших городах; еще 30 процентов - в поселениях свыше десяти тысяч жителей, в основном расположен­ных в пригородах крупнейших городов. Внегородская часть экономики Канады, включая лесоразработки, до­бычу полезных ископаемых и рыболовство, создает по­рядка 3 процентов ВВП. Вся остальная экономика зави­сит от туризма, шоу-бизнеса, искусства, технических разработок и исследований, издательского дела, промы­шленности, оптовой и розничной торговли, здравоо­хранения, образования и других услуг, поддерживаемых из бюджета. Канадские муниципалитеты - это уже не жалкие деревни. Их опыт и творческие возможности несопоставимо выше, чем у федеральных и провинци­альных агентств или законодательных собраний. Горо­жане обладают всеми необходимыми способностями, чтобы выявлять, диагностировать и решать местные проблемы. Даже небольшие муниципалитеты достаточ­но компетентны, чтобы понимать, где можно получить необходимую квалифицированную помощь. Тем не ме­нее абсолютный анахронизм отношений провинций с «районами» никуда не исчез. Когда в 1982 году Консти­туцию «национализировали», объявив канадским, а не британским документом, в нее были добавлены основ­ные права человека. Но ничего не было сделано, чтобы изменить отношения между муниципалитетами и про­винциями.

Муниципалитеты не стоят на месте. В каждый мо­мент времени у каждого из них обостряются свои про­блемы. И у каждого могут быть свои возможности для их творческого решения. Эти возможности представляют несомненную ценность, но централизованное планиро­вание, осуществляемое что левыми, что консерватора­ми, очень мало опирается на знание и творчество горо­дов. Оно душит инновации и лишено эффективности уже потому, что замыкается само на себя. Оно обходит­ся без обратной связи, несущей в себе тонкое, многооб­разное знание.

С середины 1950-х до начала 1990-х годов Торонто в целом недурно справлялся со своими делами, увеличи­вая налогооблагаемую базу, наращивая многообразие продукции и услуг за счет нескольких волн импортоза­мещающей активности. Однако под оболочкой процве­тания и уверенности многое шло скверно. Адаптация го­рода к новым все более серьезным нуждам легла на доходы от налога на недвижимость тяжким бременем, объем которого в 1867 году никто не мог предвидеть. Сюда следует отнести, к примеру, затраты на инспекти­рование ресторанных кухонь, консервных фабрик и прочей пищевой индустрии; врачебные инспекции в до­мах престарелых; расходы на социальную помощь; на пляжных спасателей и инструкторов для школьных плавательных бассейнов; архивистов; затраты на програм­мы в парках; на жалованье садовников, предотвращаю­щих болезни деревьев в парках и на улицах, зоологов, которые следят за тем, чтобы предотвратить эпизоотии в природном комплексе; на эксперименты с переработ­кой отходов; на борьбу с ненавистью и отсутствием то­лерантности на этнической почве... - все элементы сложной ткани современного города.

Часть стоимости городской жизни и городской ин­фраструктуры достаточно разумно распределена между жителями - они несут разную нагрузку в соответствии со своей платежеспособностью. Другая часть находится в разумной зависимости от развития экономики. Эта вторая часть строится из налогов, право взимать кото­рые сосредоточили в своих руках так называемые выс­шие власти. Из-за этого муниципалитеты оказались вы­нуждены десятилетие за десятилетием все более увеличивать налог на недвижимость. Можно сравнить это с историей верблюда, поклажу которого наращива­ют по соломинке, пока последняя не переломит ему хре­бет. Наступил момент, когда налог на недвижимость в сфере малого бизнеса - прачечных, ресторанов, малых магазинов - стал такой нагрузкой на себестоимость, что многие предприятия оказались на грани банкротства и закрытия дела, что ударило бы и по работникам, и по по­ставщикам. Предложение разделить финансовую на­грузку на домовладения и на бизнес на первый взгляд ка­залось разумным выходом из тупика. Но не стало им. Обособление было и обманчивым, и неравноправным, передав в руки провинции еще большие возможности манипулирования городом с теми разрушительными по­следствиями, которых я уже касалась.

Провинция выстроила дополнительный уровень уп­равления, именуемый «Метро». Оно должно было коор­динировать управление между городом и его собственны­ми районами-пригородами. Метро сконструировали таким образом, чтобы иметь гарантию: когда субкультура пригородов, зависимых от автомобиля и лишенных сосед­ских сообществ, сталкивается с субкультурой города, жи­тели центральной части всегда оказываются в меньшинст­ве. Управление Метро превратилось в арену бесконечных сражений. Плохо разграниченные части города-монстра боролись за свою долю средств от налога на недвижи­мость. Они начали подрывать основы системы общест­венного транспорта, настаивая на том, чтобы на нее легли расходы по содержанию пригородных маршрутов. «Реше­нием» стало то, что городской транспорт, вполне успеш­но справлявшийся со своими расходами, должен был те­перь субсидировать неэффективные маршруты, пока не был совершенно обескровлен.

В 1998 году конфликт между финансовыми и социаль­ными элементами в структуре Метро приобрел харак­тер катастрофы. Проблема предельно обострилась, ког­да плохо функционирующие части были объединены в одно правительство города Торонто. Это было сделано вопреки результатам местного референдума, не при­знанного властями провинции. Провинция обещала, что слияние приведет к экономии средств. Этого не слу­чилось, дороговизна сохранилась. Причины, отчасти неотвратимые, отчасти связанные с безответственно­стью, отчасти - с явной коррупцией, все были разруши­тельными. Именно с этого момента упадок Торонто стал очевиден и нарастал с пугающей скоростью.

Иные обеспокоенные и разгневанные канадцы наста­ивают на том, что большие города вместе с пригородами должны выйти из существующих провинций и образо­вать свои провинции, подчиненные федеральному пра­вительству[7]. Это могло бы засыпать пропасть, которая отсекла общественные ресурсы от субсидиарности и фи­нансовой прозрачности. Возможно, они правы. Но это похоже на то, как если бы мы пытались забить канцеляр­скую кнопку с помощью кувалды. Более мягким средст­вом была бы законодательно оформленная передача му­ниципалитетам фиксированной доли подоходного нало­га, который уходит сейчас федеральному правительству, или доли федерального налога с продаж, являющегося лишь иной формой НДС. В этом случае муниципалитеты могли бы участвовать в инвестициях, возможных при развитии экономики. Наверное, наилучшим вариантом было бы соединение обоих этих действий. Поскольку по­ступления средств идут по несвязанным каналам, в объе­ме, зафиксированном законом, так называемые высшие власти утратили бы способность манипулировать город­ским управлением и стандартизировать политику горо­дов. Ведь стандартизация порождает застой.

Когда мне выдалась возможность обсуждать вопрос раздела налогов с Полом Мартином, тогда федеральным министром финансов, а теперь премьер-министром Ка­нады, он поначалу сразу отверг мое предложение, сослав­шись на его неконституционность. Я обратила его внима­ние на то, что ничто в Конституции не препятствует разделению тех видов налогов, о которых не слыхивали еще несколько поколений после принятия Акта о Бри­танской Северной Америке, и на то, что федеральное правительство уже присуждает долю подоходного налога («пункты», как их называют) провинциям. Увидев тень со­мнения на выразительном и внимательном лице минист­ра, я предположила, что он размышляет о возможном уве­личении налогового бремени. Тогда я заметила, что выделение доли подоходного налога муниципалитетам не вызовет общего увеличения налогов: будет справедливо вычесть соответствующие «пункты» из ассигнований, предназначенных провинциям для поддержки их преж­них клиентов. Полагаю, это было ошибкой с моей сторо­ны, хотя он умный человек и все равно вскоре посмотрел бы на проблему с этой стороны. «Невозможно! Все хотят денег!» - немедленно отреагировал он, тем самым завер­шая нашу дискуссию о налогах. Наши взгляды слишком различались. Для меня реформа означала устранение се­рьезного социально-экономического разрыва, который подрывает сложную современную систему сетей и связей страны. Для него, как можно было увидеть по его окаме­невшему лицу, она означала тяжелую борьбу с премьерами десяти провинций, которые проявили бы всю свою реши­мость для сохранения власти, отнюдь не собираясь де­лить ее с их собственными умничающими анахроничны­ми «районами».

Может быть, чтобы подбодрить или утешить меня, министр сказал, что он твердо намерен начать програм­му федеральных субсидий для муниципалитетов на строительство легкого метрополитена. Настала моя очередь возмутиться. Я сказала, что неудачные опыты уже показали: фиксированные капитальные маршруты оказываются дорогостоящим провалом, если они не обоснованы замеренным доказательством спроса, суще­ствующего в достаточном объеме. Недогруженные мар­шруты не только оттягивают ресурсы из транспортной системы, но и оказываются очень скверным ответом на потребности и ожидания потенциальных пользовате­лей. В прошлом проектировщики транспортных сис­тем обычно протягивали рельсовые пути, опираясь на результаты анализа наполняемости автобусных марш­рутов. Этот чисто практический метод вполне оправ­дывал себя и в Торонто, и в других местах. К 1960-м го­дам память об этом была утеряна, и инженеры Торонто, равно как Атланты, Детройта, Буффало и Чикаго, стали прокладывать рельсовые пути, руководствуясь какими - то иными соображениями. Вследствие чего маршруты провалились - отчасти фигурально, отчасти физичес­ки: на них не было достаточного числа пассажиров.

Я стала настаивать на том, что субсидии для обществен­ного транспорта должны быть достаточно гибкими, чтобы дать место экспериментированию с вариантами маршрутов, выбором технических решений и, возмож­но, предваряющей проверке на автобусах. Почему бы не выделить гранты на общественный транспорт, спроси­ла я. Почему нужно все определять выбором «сверху»?

Мне хватило такта не упомянуть об опасности отрыва власти от реальных нужд людей и не высказать вслух по­дозрение, что программа субсидирования легкого метро нравилась ему потому, что таким образом «Бомбардиру», международной корпорации по производству трамваев с штаб-квартирой в Монреале, достался бы очень хороший подарок. Я не упомянула и о том, что такой шаг очень по­нравился бы избирателям в Квебеке, всегда представля­ющим собой головную боль для федерального правитель­ства. Но все эти мысли пронеслись в моем сознании.

Заметив, что теперь уже моя физиономия окамене­ла, он сказал, что мэры всех крупных городов просили гранты на легкое метро. В свою очередь я сказала ему, что была на совещаниях, где они пришли к такому един­ству мнений. Источником единодушия стала их убеж­денность в том, что это политически реалистичнее, чем запрашивать гранты на другие виды общественно­го транспорта или на его обобщенную поддержку в ви­де дотаций на покрытие эксплуатационных издержек.

Но это именно то, в чем муниципалитеты нуждаются прежде всего.

Мистер Мартин с дежурной интонацией заметил, что вопрос гибкости заслуживает рассмотрения. И опять было видно, насколько расходятся наши точки отсчета. То, что он видел с точки зрения выгоды для скандаля­щих городов и, быть может, корпораций по производст­ву рельсов и вагонов, я воспринимала как возможность очередного фиаско.

Вновь наступил мой черед попытаться восстановить гармонию. Я заметила, что нас несомненно объединяет забота о публичном благе. Он мог бы возразить, что все без исключения заявляют о своем стремлении исключи­тельно к общественному благу, но был слишком вежлив, чтобы это сделать. Общественное благо есть абстрак­ция, исполнение или крах которой проявляется лишь через множество конкретных решений и действий.

Снижение числа избирателей, приходящих к урнам для голосования, растущая неприязнь людей к политикам и их обещаниям, проступающая в каждом опросе общест­венного мнения, - это свидетельства того, что в западных странах все больше людей считают, что участие в выборах есть пустая трата сил. Все больше людей поступают так в наиболее продвинутых демократических странах, где чув­ство гражданской ответственности должно быть наибо­лее выраженным. Это указывает на растущую оторван­ность человека от власти, понимаемой в духе давней формулы Линкольна: «власть народа, осуществляемая на­родом и в интересах народа». Умаление этого идеала как чего-то неосуществимого и неадекватного означает его ут­рату. Именно таким образом ослабление сетей в культуре ведет к ее дальнейшему ослаблению.

Хотя недостатки канадской Конституции имеют уни­кальный характер, беды весьма сходного типа терзают и американские муниципалитеты. Весной 2003 года, пока я пишу эти строки, мэр Нью-Йорка Майкл Блумберг па­рализован бюджетной войной с губернатором штата Нью-Йорк Джорджем Патаки. Мэр утверждает, что для преодоления угрозы дефицита бюджета в 4 миллиарда долларов ему необходимо ввести налог на доходы жите­лей пригородов, заработанные в городе. Губернатор за­являет, что этого не допустит. Мэр говорит, что единст­венной альтернативой может быть сокращение приема в полицию, увольнения в санитарной службе, отмена оп­латы сверхурочных для пожарных, закрытие публич­ных плавательных бассейнов, сокращение персонала детских садов, ночлежных домов, внеурочных форм обучения, сокращение или даже отказ от выдачи бес­платных обедов на дом беднейшим старикам. Разумеет­ся, он перечислил здесь лишь те статьи бюджета, сокра­щение которых, по его мнению, в наибольшей степени снизит его популярность. В ответ на это губернатор ука­зывает на расчетный дефицит в бюджете штата в разме­ре 10 миллиардов долларов. Но, как и президент США, в первую очередь он относится к урезателям бюджета по сугубо идеологическим причинам - безотносительно к дефициту бюджета, экономии и утере социальных ус­луг. Все это для ушей канадца звучит очень знакомо.

Колониальные владения европейских и азиатских им­перий, как правило, в наибольшей степени были далеки от субсидиарности и фискальной прозрачности. После Вто­рой мировой войны беднейшие страны, зависящие от ино­странной помощи, находятся именно в этой незавидной ситуации. Нерационально направляемые ресурсы «проле­тают через стратосферу» - от правительств богатых стран, или от Всемирного банка, или от Международного валют­ного фонда, которые не многим уступают богатым стра­нам, - и попадают в руки правительств независимых беднейших стран для дальнейшего распределения. Пе­чальным рефреном звучит уже полвека стон (а за ним - миллиарды долларов, обреченных на разбазаривание, не­сущие разочарование и часто прямой вред): «Помощь не доходит до тех, кому она была предназначена». Непредна­меренных последствий великое множество. Нищают крестьяне, выселенные из родных мест ради строительства плотин, сопровождаемого обещаниями благоденствия за счет изобилия электроэнергии и привлечения иностран­ных корпораций, которые должны создать новые рабочие места. Когда процветание не материализуется, неоплат­ные национальные долги прощают - при условии проведе­ния реформ. Реформы, в свою очередь, приносят рост ни­щеты и беспорядки. Целую книгу можно написать об этой нерациональной, искаженно-умозрительной, разруши­тельной для функционирования иностранной помощи. Добрых намерений предостаточно, но субсидиарности и фискальной прозрачности не обнаруживается.

Провал программ помощи укрепляет нестабильность и терроризм. Многие ужасные сцены, к которым мы уже привыкли - будь то толпы яростно орущих молодых лю­дей на улицах городов, дети, швыряющие камни в солдат и полицейских, дети с оружием в руках, которых превра­тили в грабителей и убийц, гибель невинных людей от ярости и мести террористов-самоубийц, - все это послед­ствия множества провалов, за которыми укрыто множе­ство причин. Среди этих причин фундаментальная не­способность нашей культуры практически освоить принципы субсидиарности и фискальной прозрачности. Швырять деньги на программы, не следующие этим принципам, - это не решение. Законная власть, игнори­рующая эти принципы, - это тоже не решение. Перекла­дывать вину на жертв не слишком мудро. В конце концов, даже в самых процветающих и осчастливленных судьбой странах никто не знает, чем восполнить утрату субсиди­арности и фискальной прозрачности. И если мы в Север­ной Америке не умеем сделать это для себя, то, разумеет­ся, мы не можем сделать это для других.



Пред. статья След. статья