Устройство Власти

Выводы. За последние годы система организации власти в регионах устоялась и унифицировалась. Все еще занимающий доминантное по­ложение в ней губернатор, который часто выступает и как глава пра­вительства, вместо контрольного пакета акций стал скорее обладать блокирующим. С внедрением в 2005 г. системы назначения и особенно со сложившимися в 2007—2008 гг. сдвигами в пользу «варягов» — внешних по отношению к региональным политическим элитам — фи­гура губернатора все более превращается из полноправного главы кор­порации в старшего наемного менеджера. Губернатор выступает сей­час больше как глава исполнительной власти, а не как глава региона в целом. В национальных республиках это пока не так — в силу тради­ций, менталитета, сохранности старых лидеров, меньшей доли ва­рягов среди новоназначенных.

Главный результат последних лет — переход от моноцентричной модели организации власти к более сложной полицентричной (с услов­ной системой сдержек и противовесов, отражающей и региональный, и федеральный балансы сил) и взламывание прежде весьма замкнутой, окуклившейся региональной политии спущенными из Центра верти­калями. При этом уменьшение самостоятельности и самовластия губернаторов на региональном уровне сопровождалось (и отчасти ком­пенсировалось) более жестким их контролем над муниципальным уров­нем и прежде всего над мэрами региональных центров.

Заметное усиление монопольной партийной («Единая Россия») составляющей если и напоминает советскую модель, то скорее армей­скую, чем административную, причем более близкую к Красной армии с командирами и комиссарами, чем к более позднему варианту едино­началия. При этом имели место и элементы институционализации с усилением роли законодательных собраний, где ЕР в подавляющем большинстве случаев играет доминирующую роль.

Общее устройство власти в регионах достаточно единообразно, но не унифицировано. Конфигурации и представительной, и исполни­тельной власти отличаются друг от друга, но лишь деталями. При этом вариативность устройства максимальна в муниципальной вла­сти, средняя в региональной представительной власти и минимальна в региональной исполнительной власти.

Схемы устройства региональной исполнительной власти (табл. 1.4) весьма разнообразны и переменчивы. За всеми перипетиями в них практически невозможно уследить: от администраций — к правитель­ствам, от комитетов и департаментов — к министерствам и т. д. По­началу некоторым унифицирующим элементом служила начатая в 2004 г. административная реформа, запущенная вскоре после этого и на региональном уровне, но после ее существенной ревизии на фе­деральном уровне процесс преобразования региональной власти из многовекторного стал разновекторным. Система организации феде-раль-ной исполнительной власти служит неким образцом, но регио­нальные уменьшенные и генерализованные его копии не просто отно­сятся к разным периодам в развитии оригинала (причем зачастую не к одному, а к нескольким), но и живут самостоятельной жизнью. На­чиная с середины 2000-х годов практически повсеместно есть регио­нальные правительства, но возглавлять их может как сам глава региона, так и назначенный им первый заместитель. Самостоятельность премь­ера, как правило, весьма условна — ведь он назначается губернатором на срок действия полномочий последнего, и губернатор же формирует правительство. Получающаяся схема напоминает существовавшую в царской России в 1905—1917 гг., когда председатель правительства уже получил некоторые самостоятельность и власть, но назначался и сни­мался государем, который лично контролировал работу не только пра­вительства в целом, но и отдельных министерств. Председателем правительства, как правило, является губернатор. Однако в последнее время увеличивается число случаев введения само­стоятельного поста главы регионального правительства, что прибли­жает институциональную структуру исполнительной власти региона к «двухголовой» федеральной. В 2005 г. были разведены пост главы правительства и губернатора в Астраханской области, в 2007 г. — в Пермском крае, в 2008 г. — в Красноярском крае и в 2009 г. — в Иркутской области.

Число заместителей председателя регионального правительства варьирует от 4 до 8 человек, число членов правительства — от 12 до 18. Заместители председателя правительства могут отвечать как за крупные блоки проблем, так и за отдельные министерства, совме­щая свой пост с постом министра. Каждый регион имеет предста­вительство при федеральном правительстве в Москве, руководитель представительства имеет ранг вице-губернатора или даже первого вице-губернатора.

В апреле 2009 г. масштабная реформа системы управления была проведена в Оренбургской области. Губернатор Чернышев в разгар кризиса и за полгода до истечения своего срока решил уйти с поста главы правительства, объяснив это необходимостью развести пред­ставительские функции, связанные с частыми отъездами, и функции по оперативному управлению социально-хозяйственным комплек­сом области. Спикер ЗС Кулагин объяснил это необходимостью «выстроить наиболее эффективную модель взаимодействия с феде­ральной властью, сосредоточиться на решении стратегических во­просов, на работе с Москвой, чтобы область попадала в действие фе­деральных программ, чтобы ей выделялись дополнительные финансовые средства»13. Впрочем, некоторые эксперты сочли это политическим маневром, дистанцированием губернатора и/или подготовкой преемника. В структуре правительства области, кото­рое состояло из 13 министерств, 6 комитетов и 2 департаментов, бы­ли устранены 3 министерства, 3 комитета и 1 департамент.

Таким образом, в 2009 г. исполнительная власть в трех из четырех рассматриваемых нами областей подверглась существенному пере­устройству: в Мурманской и Иркутской областях — в связи со сме­ной губернаторов, в случае Иркутской области — еще и с принятием нового устава укрупненного региона, в Оренбургской — без види­мых внешних причин.

В большинстве случаев региональное правительство в соответ­ствии с административной реформой имеет трехзвенную структуру: министерства — агентства — службы. Лишь в мурманском прави­тельстве наряду с профильными министерствами (финансов, эконо­мического развития, имущественных отношений, строительства и территориального развития, транспорта и связи, энергетики и ЖКХ, здравоохранения и социального развития, образования и науки, юстиции) есть отраслевые комитеты (по промышленности, по лесному хозяйству, по сельскому хозяйству, по рыбохозяйствен-ному комплексу, по природопользованию и экологии, по ветерина­рии, по физкультуре и спорту, по культуре и искусству) и функцио­нальные управления (госзаказа, по лицензированию, по тарифному регулированию, госслужбы и занятости, ЗАГС).

Министерства как главные управленческие структуры различают­ся не только числом (8 в Мурманской области, по 10 в Иркутской и Оренбургской, 12 в Астраханской), но и комбинацией сфер дея­тельности. Неизменным элементом всех региональных правительств является лишь министерство финансов. Уже экономическое разви­тие может фигурировать как в чистом виде (Астрахань, Мурманск), так и в сочетании с промышленной политикой и торговлей (Орен­бург) или трудом, наукой и высшей школой (Иркутск). Всюду есть и министерство здравоохранения, только если в Астрахани и Иркут­ске оно отделено от социального развития, то в Мурманске и Орен­бурге это минздравсоцразвития на манер федерального. В Иркутске и Астрахани есть минсельхоз, в Оренбурге туда добавлены пищевая и перерабатывающая промышленность, а в Мурманской сельское хо­зяйство недотягивает до министерства, тянет только на комитет. В лес­ной Иркутской области есть специальное министерство, отвечающее за лесной комплекс, а в Мурманской — комитет. Экология вместе с природными ресурсами тянет на министерство в Иркутской и Орен­бургской областях (в последней — вместе с имущественными отно­шениями), в Астраханской и Мурманской это соответственно служ­ба и комитет.

Любопытен факт наличия отдельного министерства международ­ных и внешнеэкономических связей в астраханском правительстве и культуры, общественных и внешних связей в оренбургском.

Общие функции и полномочия представительной власти также достаточно однообразны (табл. 1.5), однако фактическое влияние законодательных собраний имеет определенные отличия, также как и степень демократичности избирательного процесса в регионе во многом остается производной от внутрирегиональной политиче­ской ситуации, что говорит о сохранении существенного различия реальных политических практик, несмотря на жесткие единые нор­мативные стандарты.

Так, весьма различается численность депутатского корпуса, а так­же число депутатов, работающих на постоянной и непостоянной ос­нове. Отличается и перечень законодательных прерогатив ЗС (мак­симальным в России он является в Бурятии, где депутаты утверждают все кадровые назначения в региональном правительстве и неоднократно «прокатывали» кандидатов, предложенных новым главой региона В. Наговицыным, здесь даже в Конституции сохра­нено положение, что в случае отсутствия главы региона его заменяет председатель Народного хурала, а не первый заместитель главы). Традиционно региональные парламенты Иркутской и Астраханской областей являются одними из наиболее влиятельных среди регио­нальных ЗС. Так, Госдума Астраханской области вместе с Калинин­градской областной Думой и Госдумой Ярославской области оказала наибольшее сопротивление при отмене выборности губернаторов населением (одобрить с первой попытки поддержку этой реформы в Госдуме Астраханской области не удалось). Иркутское ЗС тради­ционно имеет напряженные отношения с губернатором, а его пред­седатели всегда по факту независимо от политических позиций до из­брания затем конкурируют за влияние с губернатором. Дошло даже до преодоления 5 февраля 2008 г. депутатами иркутского ЗС вето гу­бернатора на региональный бюджет, однако губернатор отказался подписывать депутатский вариант бюджета, нарушив тем самым тре­бования закона. И весь I квартал 2008 г. регион жил фактически без главного финансового документа. Устойчивый конфликт губернатора А. Тишанина с большинством депутатов ЗС привел к тому, что 21 марта больше половины депутатов обратились к президенту Путину с просьбой отправить в отставку губернатора. В тот же день депутаты ЗС обсудили итоги социально-экономического развития региона в 2007 г. и признали политику Тишанина неэффективной. В резуль­тате в апреле он ушел в отставку.

Региональная избирательная реформа в России (с 2003 г. регио­ны обязаны избирать не менее половины депутатов ЗС по партий­ным спискам) привела и к изменению численности депутатского корпуса во многих российских регионах. С введением обязатель­ной пропорциональной составляющей региональным депутатам нужно было либо согласиться с неизбежностью изменения нарезки избирательных округов, либо удвоить численный состав законода­тельного органа власти (чтобы сохранить прежнее число избира­тельных округов). Так как действующие депутаты были менее всего заинтересованы в перенарезке округов, а тем более в их укрупне­нии (что сразу удорожает избирательную кампанию), то практиче­ски повсеместно именно они являлись главными сторонниками увеличения численного состава законодательного органа. Однако интерес депутатов входил в противоречие с интересами исполни­тельной власти, которой проще иметь дело с малочисленным пред­ставительным органом — им легче управлять и манипулировать. Что касается оптимальной численности парламента, то некоторые исследователи говорят о «законе кубического корня», в соответ­ствии с которым численный состав легислатуры должен примерно быть равен кубическому корню, извлеченному из числа членов дан­ного сообщества.

Следует учесть, что изменение численного состава ассамблеи не­возможно без внесения изменений в устав (конституцию) субъекта Федерации, для чего нужно согласие и исполнительной, и законода­тельной власти. И принятое в итоге решение отчасти можно рас­сматривать как индикатор реального политического влияния кон­кретного законодательного собрания. В субъектах Федерации с доминированием губернатора и «прогубернаторским» большин­ством в ассамблее вопрос об увеличении числа депутатов обычно да­же не стоял. Однако в регионах, где в законодательных органах име­лись сильные самостоятельные группировки, шла серьезная борьба. В некоторых регионах (преимущественно в национальных респуб­ликах) численность депутатского корпуса даже уменьшилась, что го­ворит о явно подчиненном положении региональных парламентов в отношении исполнительной власти данных регионов (Дагестан, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия, Татарстан, Чува­шия и Пензенская область).

Всего перед началом избирательной реформы средняя числен­ность депутатов в региональном парламенте составляла 44,32 депу­тата (по 88 регионам без не имевшей полноценного парламента Че­ченской Республики). После первых же выборов в условиях реформы средняя численность законодательных собраний составила 48,05 де­путата (данные по 87 регионам; два субъекта — Эвенкия и Коми-Пермяцкий АО — до своей ликвидации так и не успели избрать ре­гиональные парламенты по новым правилам). Даже если из подсчетов вычесть регионы, ликвидированные в результате укрупне­ния, и сравнивать только сохранившиеся регионы, то все равно на­званные цифры — чуть более 44 и более 48 депутатов в среднем — меняются лишь на десятые доли.

Из рассматриваемых регионов в группу с наиболее значительным укреплением численного состава ассамблей входит Астраханская область (табл. 1.6), чуть менее значительным было увеличение в Мур­манской области. Практически не изменилась численность в Иркут­ской и Оренбургской областях. Причем в Иркутской области в 2003 г. первоначально был принят закон об увеличении численности депутатов ЗС с 45 до 62 человек (был даже проект увеличить до 90), однако в марте 2004 г. формально по инициативе Ассоциации мэров городов и районов Иркутской области было решено вновь поменять устав и вернуться к цифре 45. Вскоре в регионе также с 3% до 5% по­вышли заградительный барьер на выборах. В то же время можно от­метить, что в регионах, где уже прошли вторые выборы в условиях ре­формы, усиление партийной составляющей ведет ко все большему со­кращению доли депутатов, избираемых в мажоритарных округах, и в результате к сокращению средней численности депутатского кор­пуса. Именно переход к полностью пропорциональной системе сти­мулировал сокращение численности депутатского корпуса в Ингуше­тии, Чеченской Республике, предполагается двукратное сокращение численности депутатского корпуса в Новосибирской области.

Что касается числа депутатов, работающих на постоянной основе («профессионализации» депутатского корпуса), то по стране в целом в 2003—2007 гг. увеличивался не только общий состав депутатского корпуса, увеличивались также численность аппаратов законодатель­ных собраний (образовывались аппараты фракций и т. д.) и число депутатов, работающих на постоянной основе. В настоящее время во многих регионах приняты комплексные законы о законодатель­ном органе, включающие в себя как материальные нормы, конкре­тизирующие и развивающие положения конституции (устава) субъ­екта Федерации (функции, компетенция, срок полномочий, структура законодательного органа, его взаимоотношения с испол­нительными органами), так и положения процедурного характера (порядок реализации полномочий законодательного органа). Коли­чество депутатов, работающих на постоянной основе, иногда прямо устанавливается законом субъекта Федерации, но чаще всего уста­навливается «по факту».

Как правило, в соответствующем законе субъекта Федерации уста­навливается либо максимально возможное, либо минимальное коли­чество депутатов, которые могут работать на постоянной профессио­нальной основе. Так, законом «О Законодательном собрании Оренбургской области» (действующей редакции на 10 октября 2007 г.) установлено, что количество депутатов, осуществляющих де­путатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, не может превышать двух пятых от установленного числа депутатов ЗС. Поименный перечень на основании заявлений депутатов, выразивших желание работать на профессиональной постоянной основе, принима­ется постановлением ЗС. В Астраханской области согласно областному закону «О количестве депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе» зарплату могут получать 19 из 58 членов парла­мента, причем только занимающие руководящие должности. В мае 2007 г. коммунисты, «эсеры» и независимые депутаты попыта­лись изменить ситуацию, предложив увеличить число парламентариев, работающих на постоянной основе, с 19 до 38. Однако проект был от­клонен. Закон «Об организации и деятельности Законодательного со­брания Иркутской области» гласит, что на постоянной основе в ЗС осуществляют свою деятельность 17 депутатов, при этом депутат ра­ботает на постоянной основе с момента принятия постановления ЗС (так как в парламенте региона много представителей бизнеса, они, как правило, не стремятся к работе на постоянной основе, в итоге их до сентября 2007 г. было 11 и только с сентября 2007 г. стало 17).

Практически во всех, даже самых авторитарно управляемых субъ­ектах Федерации на постоянной основе в настоящее время работают председатель законодательного органа (или, соответственно, пред­седатели палат) и его заместители, а также председатели комитетов. Профессионализм депутатов, несомненно, повышается по ходу ра­боты созыва и накопления ими политического опыта. Как правило, число депутатов, работающих на постоянной основе, увеличивается ближе к концу созыва (табл. 1.7). Во всех регионах в сферу деятельности ЗС входят: утверждение Устава, бюджета, социально-экономических программ развития, ре­гиональных налогов и сборов, утверждение бюджета внебюджетных фондов, управление собственностью региона, управление администра­тивно-территориальным делением, установление системы исполни­тельных органов, согласование кандидатуры прокурора области, отказ в доверии губернатору и вице-губернатору. Так, в Оренбургской обла­сти губернатор вправе не согласиться с постановлением ЗС о недове­рии первому вице-губернатору. Повторно вопрос о недоверии может быть рассмотрен Законодательным собранием не ранее чем через шесть месяцев после вынесения первого решения о недоверии, и в случае положительного решения губернатор объявляет об отстав­ке первого вице-губернатора не позднее, чем через десять дней после решения ЗС.

С 2005 г. в сферу полномочий представительной власти входит наделение полномочиями губернатора региона. Кроме того, все ре­гиональные ЗС утверждают мировых судей и членов Уставного суда, а также согласовывают кандидатуру вице-губернатора области. При этом есть тенденция к уменьшению перечня должностей в адми­нистрации, требующих согласования в ЗС. Так, в Оренбургской области ЗС ранее согласовывало назначение не только вице-губер­натора, но и всех заместителей главы администрации области. Также во всех регионах кроме Иркутской области представительная власть назначает председателя Счетной (или Контрольно-счетной) палаты, а также, как правило, заместителей председателя Счетной палаты и аудиторов.

Рассмотрим уникальные или по крайней мере не повторяющиеся полномочия. Наибольшей институциональной свободой наделены думы Мурманской и Астраханской областей. Например, Устав Мур­манской области позволяет областной Думе согласовывать началь­ника регионального УВД. Астраханская область выделяется тем, что в обязательном порядке согласует министра финансов и министра экономического развития. Думы обоих регионов вправе учреждать награды области.

С другой стороны, Оренбургская и Иркутская области предостав­ляют законодательным собраниям право решать вопросы о предостав­лении кредитов под гарантии области. Оренбургская и астраханская представительные власти вправе учреждать СМИ, а в Мурман­ской и Иркутской это право никак не оговорено в законе.

Местное самоуправление все последние годы работало в ре­жиме перехода к новым правилам, установленным «реформой Козака» — федеральным законом 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления. Изначально предполага­лось, что переходный период продлится три года, до января 2006 г., но по просьбе региональных руководителей, дружно за­являвших о неготовности их территорий к новому порядку, вре­мя перехода было продлено до начала 2009 г. Часть региональных политиков решила не затягивать и досрочно рапортовала о вве­дении нового закона: в самых экспериментальных Ставрополь­ском крае и Новосибирской области — с января 2005 г., в еще со­рока с лишним регионах включая Астраханскую и Иркутскую области — с января 2006 г.

Главными лозунгами «реформы Козака» были единообразие и четкое разделение полномочий между уровнями. Все единицы местного самоуправления были сведены к четырем типам: муници­пальным районам, к городским или сельским поселениям в составе муниципальных районов и городским округам. Предыдущий феде­ральный закон о местном самоуправлении (1995 г.) предполагал только один уровень местного самоуправления, а выбор, где его уста­навливать — в районах или в поселениях, отдавал на усмотрение ре­гиональных властей. В большинстве регионов местное самоуправ­ление осуществлялось на уровне городов и районов 14. Для них реформа означала в первую очередь создание (вернее, воссоздание после десятилетнего перерыва) множества новых мелких единиц местного самоуправления. В целом по стране число муниципалите­тов увеличилось вдвое и достигло 24 тыс., из которых свыше 17 тыс. приходится на сельские поселения.

За каждым типом был закреплен свой перечень полномочий: три десятка пунктов для районов, примерно столько же для поселений, на треть больше для городских округов. Уже первый опыт работы по-новому показал, что на практике выдерживать такое жесткое раз­деление не получается, каждый год в эти списки приходилось вно­сить все новые поправки. Закон дает право муниципальным образо­ваниям и регионам делегировать друг другу полномочия с уровня на уровень, что делает систему более гибкой, но одновременно вно­сит дополнительную путаницу. Практически повсеместными были жалобы на отсутствие подготовленных кадров, невозможность вы­полнять на сколько-нибудь качественном уровне работы, поручен­ные новым муниципальным образованиям, — например, разработку схемы территориального планирования, обеспечение противопо­жарной безопасности. Новые муниципальные образования оказы­вались, как правило, сильно дотационными, без необходимых ресур­сов, как, впрочем, и значительная часть «старых»15. В Иркутской области обеспечивают себя достаточными доходами только 7 муни­ципалитетов (из 391 в 2006 г.), в Астраханской области — также 7 (из 177 в 2008 г.). Монетизация льгот (2005 г.) создала для муни­ципальных образований дополнительные трудности и только уве­личила недовольство проводимой реформой местной власти. Для немногочисленных территорий-доноров практически неизбежными оказываются конфликты, явные или скрытые, между ними и регио­нальными властями. Переход к двухуровневой системе местного са­моуправления добавил еще один «этаж» похожих конфликтов: между зарабатывающими поселениями и перераспределяющими ад­министрациями районов.

Выбор типа муниципального образования (городской округ, рай­он, поселение) иногда оказывался сложным и мог приводить к серь­езным конфликтам. Единые для всей страны параметры муниципаль­ных образований не всегда подходили для территорий с особыми условиями. Например, критерий «пешеходной доступности» никак не работал в отдаленных районах Севера и Востока — с этой пробле­мой столкнулись в том числе в Мурманской и Иркутской областях. Примерами переходов «из класса в класс» в Мурманской области служат Ковдорский район, преобразованный в городской округ, и город Кандалакша, ставший, наоборот, муниципальным районом 16. В Иркутской области Шелеховский район, ставший по решению областных властей муниципальным районом, долго и безуспешно пы­тался получить статус городского округа (формальной причиной от­каза шелеховцам стало отсутствие у них схемы территориального пла­нирования). Ангарск, преобразованный в городское поселение, тоже боролся за статус городского округа и тоже не смог его получить. Не менее острые конфликты происходили в других регионах, например, в Ярославской области, где город Рыбинск (230 тыс. жителей) все-та­ки защитил свое право считаться городским округом, а не поселением в составе муниципального района (город плюс 30 тыс. сельских жи­телей), как того хотела областная власть. «Цена вопроса» в таких конфликтах — возможность принимать собственный бюджет (посе­ления живут «на смете», которую им составляет район) и более вы­сокие доли налоговых отчислений (налог на доходы физических лиц, сельскохозяйственный налог и др.).

«Закон Козака» предусматривает три основные схемы органи­зации местной власти, в двух из которых проводятся прямые выбо­ры главы муниципального образования 17, а в третьей — выборы гла­вы муниципалитета из состава депутатов и назначение главы администрации (сити-менеджера) по конкурсу. В целом по стране «советская» модель с главой, избираемым депутатами, больше рас­пространена в сельских районах и поселениях, а в больших городах по-прежнему чаще проводятся прямые выборы главы 18. В середине 2000-х годов переходы к «советской» модели в больших городах участились, но так и не стали преобладающей практикой. По дан­ным В. Гельмана и Т. Ланкиной 19, среди региональных центров (сто­лиц) количество городов с конкурсами «сити-менеджеров» вырос­ло более чем вдвое (10 городов в 2003 г., 24 в 2007 г.)20, но городов с прямыми выборами главы администрации все равно заметно боль­ше (65 в 2003 г., 51 в 2007 г.).

Во всех четырех регионах нашего исследования (табл. 1.8) в ад­министративных центрах сохраняются прямые выборы главы, в большинстве городских округов — тоже, а в районах и поселениях нередко применяется система с конкурсами. В Мурманской области региональная власть предложила поселениям перейти к выборам главы из состава депутатов, объясняя это заботой о составе депу­татского корпуса: в случае прямых выборов главы администрации все сильные кандидаты претендуют на этот пост, а не на место де­путата собрания, тогда как при избрании главы депутатами все эти претенденты вынуждены идти в местный представительный орган и работать в нем. В Оренбургской области назначение глав районов депутатами было введено еще до федеральной реформы, причем гу­бернатор имел право (и часто им пользовался) предлагать депутатам свою кандидатуру главы — «как Путин»21.