Экспертная оценка демократичности

Первоначальная оценка регионов по каждой из десяти позиций делалась Н. Петровым и А. Титковым, которые вели региональный мониторинг Центра Карнеги с 1996 г. В случае заметных расхожде­ний их позиции аргументировались и согласовывались, бралась средняя оценка. В сложных и неясных случаях привлекались экспер­ты, консультировавшие авторов по «своим» регионам. Результаты представлены в табл. 1.15.

При достаточно большой вариации предельных оценок, более чем трехкратной (от 4,5 у Петербурга до 1,4 у Калмыкии), контрасты в уровне демократичности регионов оказались не столь велики. За­метно выделяется группа лидеров, в которую входят Петербург (4,5), Свердловская (4,3), Пермская (4,1), Нижегородская (4,0) области и Карелия (4,1), следующая за ними группа регионов, одинаково ото­рвавшаяся и от лидеров, и от основной массы (Архангельская, Ир­кутская, Новосибирская, Самарская, Ярославская области — все по 3,7), и группа аутсайдеров в составе Северной Осетии (1,9), Усть-Ор­дынского Бурятского АО (1,9), Эвенкии (1,9), Тувы (1,9), Башкирии (1,8), Агинского Бурятского АО (1,8), Кабардино-Балкарии (1,7), Чу­котки (1,7), Ингушетии (1,5) и Калмыкии (1,4). Основная масса ре­гионов образует широкие пологие ступеньки между группой лидеров, состоящей из крупных урбанизированных регионов, и группой аут­сайдеров, состоящей из небольших (Башкирия — исключение) этни­ческих республик и автономий. На одной из таких ступенек находит­ся Москва (2,9), занимающая место в начале четвертого десятка. Кстати, на этой и нескольких близлежащих ступеньках в диапазоне от 2,5 до 3,0 оказывается почти половина регионов страны.

Структура оценок при наличии некоторых индивидуальных от­скоков выглядит в целом довольно сбалансированной. Если, напри­мер, взять группу из пяти лидеров, то окажется, что благополучнее всего дела там обстоят со СМИ (4,8), открытостью (4,6), политиче­ским устройством и демократичностью выборов (4,6), несколько ху­же — с гражданским обществом и экономической либерализацией (4,4), заметно хуже — с воспроизводством элит и местным само­управлением (4,0) и совсем плохо — с коррупцией (3,0).

Вопреки первоначальным ожиданиям коридор, в пределах кото­рого колеблются оценки демократичности регионов за все эти годы, весьма узок. Лишь в семи случаях нами зафиксированы существенные сдвиги: в трех регионах — вверх (Алтай-97, Карачаево-Черкесия-99, Чувашия-93), в четырех регионах — вниз (Мордовия-93, Примор­ский край-93, Кемеровская-97 и Саратовская-96 области). Во всех этих случаях наблюдалась смена власти (в Чувашии — скорее установ­ление власти), причем приход более сильного лидера приводил, как правило, к дедемократизации. Все эти подвижки приходятся на сред­нюю часть кривой демократичности. Положение и лидеров, и аутсай­деров устойчиво и никаких заметных колебаний не претерпевает.

Сама получившаяся кривая демократичности (рис. 1.4) имеет вполне традиционный вид: два довольно круто уходящих вверх и вниз крыла по 10—15 регионов каждое и обширная очень пологая средняя часть. В составе демократического крыла — крупные город­ские регионы (причем не просто с высокой долей городского насе­ления, но имеющие в своем составе крупные города; здесь представ­лены почти все города-миллионеры) во главе с Петербургом. В составе недемократического крыла — главным образом нацио­нальные республики и автономии с немногими «русскими» регио­нами: Орловской, Курской, Ульяновской областями, Приморским краем. Впрочем, республики есть и среди лидеров — это Карелия, Удмуртия, Чувашия. В составе «основного тела» с малозаметным градиентом Москва (правда, ближе к демократичному крылу) и Ке­мерово, Бурятия и Саратовская область, многие регионы «красного пояса». Уже из перечисления видно, что географически все тоже очень перемешано. Простой и очевидной логики в ранжированном ряде демократичности нет, для описания его нужен учет ряда фак­торов, как объективных, так и субъективных.

Если обратиться к текущей оценке демократичности за 2003— 2007 гг. (табл. 1.16), рассчитанной по методу скользящей средней, то окажется, что сдвиги по сравнению с базовым рейтингом замет­ны, хоть и не особенно велики. Часть их носит скорее символиче­ский, чем содержательный характер. Прежде всего, поменялись ли­дер и антилидер: это уже не Петербург, где 2003 г. поубавил поли­тического плюрализма и демократичности выборов, и не Калмы­кия, наоборот, прибавившая в части и открытости, и плюрализма, и демократичности выборов. Первый сместился на 3—7-е места, которые он делит с Пермской и Нижегородской областями, Каре­лией и Красноярским краем, вторая поднялась на 78—82-е места (кроме нее там Чукотка, Мордовия, Усть-Орда и Эвенкия). В целом, однако, состав и верхней, и нижней десяток практически не изме­нился (исключение — Ярославская и Волгоградская области, пере­местившиеся из конца первой десятки в начало третьей).

ДЕМОКРАТИЗМ Число регионов:

более 45 35—39 25—29 менее 20 40—44 30—34 20—24 БАЛЛЫ

Среди регионов с заметно выросшим рейтингом — Республика Коми (+9), Красноярский край (+8), Якутия (+7), Псковская область (+7), Калмыкия (+6), Самарская, Московская, Новгород­ская, Владимирская области (по +5). Наибольшее падение рейтинга отмечено у Хакасии (-6) и Ярославской области (-6), Петербурга (-4). Нетрудно заметить, что в обеих группах оказались как регионы, где относительно недавно сменился многолетний лидер (Коми, Яку­тия, Петербург), так и регионы, где, наоборот, лидер находится у вла­сти десять лет и более (Калмыкия, Новгородская и Ярославская области). Дело, таким образом, не столько в самом факте смены вла­сти на выборах, а в наличии плюрализма и политической конкурен­ции. В случае Петербурга сказалось как то, что городской политиче­ский ландшафт заметно обеднел после делегирования многих ярких представителей местной элиты в Москву, так и рост вмешательства в местную политику со стороны Центра.

Как ни невелики подвижки в рейтингах демократичности ре­гионов (см. табл. 1.15, 1.16), будучи положенными на карту, они дают достаточно закономерную/осмысленную географическую картину. На современной карте отчетливо видна широтная диф­ференциация с наиболее демократичными регионами, образую­щими сплошную полосу к северу от основной полосы расселения и северо-западный, уральский и восточно-сибирский сгустки. Можно, пожалуй, говорить и о формировании волжского сгустка, представленного Нижегородской и Самарской областями. И к се­веру, и особенно к югу от этой полосы находятся широтные же ареалы менее демократичных регионов, представленные обшир­ными малозаселенными северными территориями и националь­ными республиками Северного Кавказа, Волги и южной Сибири. Более внимательный взгляд на Европейскую часть обнаруживает некую концентрическую мегаструктуру с менее демократичным центром от Вологды до Башкирии и более демократичной и, глав­ное, демократизирующейся периферией по Уралу, северным и за­падным рубежам страны. Эта европейская демократичная пери­ферия имеет выступ-протуберанец на восток — по средней Сибири до Байкала.

Весьма интересны подвижки, происшедшие в регионах за послед­ние годы. Два ареала падения рейтинга демократичности: Волго-Вятский с Вологдой и Южно-Сибирский в составе Тувы, Республи­ки Алтай, Хакасии и Кузбасса. Заметный рост демократичности гораздо более дифференцирован территориально: это и Якутия с Красноярским и Алтайским краями, и Коми, и Псков-Новгород, и Владимир с Самарой, и Воронеж, и Калмыкия. Нетрудно заметить, что в ряде случаев существенный рост демократичности связан со сменой главы региона 75. Впрочем, это не относится к Калмыкии, Са­маре или Новгороду, где лидеры оставались у власти почти пятна­дцать лет, там другое: ослабевание позиций единоличного лидера и усилившиеся внутриэлитные противостояния, усиление незави­симости силовых структур и судов от местных властей и, как след­ствие, более свободные выборы и др.

Иркутская область традиционно входит в первую десятку регио­нов страны, являясь одним из национальных лидеров и по степени политического плюрализма, и по развитости гражданского общества. Плюрализм в иркутской политике проявляется и в том, что любые выборы здесь являются реальной формой политической борьбы и столкновения интересов разных элитных групп, и эффективное чис­ло партий или кандидатов всегда существенно превышает среднерос­сийское, что иркутская политика всегда шумна и конфликтна, причем конфликты эти (между губернатором и мэрами, исполнительной и представительной ветвями власти и др.) институциональны и вос­производятся снова и снова при смене игроков. На региональной сцене выступает много влиятельных игроков — как федеральных, так и своих, что исключает возможность доминирования кого-то одного из них. Немаловажен и фактор наличия субстрата в виде многочис­ленного академического и студенческого сообщества, а также крити­ческой массы с одним из крупнейших в стране городов к востоку от Урала, и относительной самостоятельности городов в силу как огром­ных расстояний, так и сибирского менталитета.

При этом, однако, регион тянут вниз разного рода нарушения на выборах (особенно на недавнем «объединительном» референдуме) и коррупция. В свое время, на заре перестройки, именно здесь наби­рали силу протестные экологические движения: за чистоту Байкала, за закрытие Байкальского ЦБК. Потом накал экологических проте­стов спал по всей стране, и в Иркутской области тоже. По иронии судьбы по прошествии двух десятков лет, в 2006 г., уже на новом витке спирали, когда об экологии снова вспомнили, главными объектами протестов стали трасса ВСТО и все тот же ЦБК.

Три других наших региона занимают положение в середине обще­го списка. При этом если Оренбургская область — кругом средняя, Мурманская область выделяется к лучшему и по политическому устройству, и (особенно в последнее время) по открытости и по де­мократичности выборов (случайно или нет, но именно эти два фак­тора продемонстрировали недавно рост в наибольшем числе регио­нов страны — каждом восьмом-десятом). Заметно здесь и разделение властей. Характерно, что именно на Мурмане был создан прецедент, когда доминирующую в местном парламенте «Единую Россию» за­ставили по суду отказаться от первоначальной схемы полного конт­роля за всеми комитетами и поделиться с оппозицией.

Что касается Астраханской области, то в последние год-два она прибавила как в открытости, так и в коррупционности, что часто идет «в пакете». Не последнюю роль здесь сыграл публичный кон­фликт между губернатором Жилкиным и авторитетным мэром Астрахани Боженовым, а также заметно усилившееся в последнее время внимание Центра включая и финансовое.

На Оренбуржье персональный состав политического Олимпа наиболее стабилен, а политическая элита в целом наиболее укоре­нена — доля чужаков здесь минимальна. Попытки пересадить сюда «варягов» наталкиваются на сплоченное и мощное, хотя и не при­нимающее публичных форм сопротивление местной политической среды. Не случайно пришедшие сюда в 2008 г. новые главный феде­ральный инспектор и прокурор не прижились и в считанные меся­цы уехали из региона. В политической динамике — и в элитах, и в электорате — резко преобладают эволюционные, а не револю­ционные черты. Устойчивая сбалансированность в местной поли­тике связана и с тем, что основные бизнес-игроки здесь имеют свою нишу (включая и территориальную) каждый и не особенно конку­рируют друг с другом.

Инструментальный рейтинг демократичности, в основе которого сравнительный анализ электорального поведения в разных его про­явлениях и на выборах разного уровня: федеральных, региональных и местных, дает несколько иную картину, нежели экспертный. Наибо­лее демократичными выборы оказываются в Мурманской области, где и конкурентность выше, и протестное голосование в пределах нормы, и относительно малозаметны признаки нарушений на выборах.

Все четыре региона анализа стабильны с точки зрения эксперт­ного рейтинга демократичности. Наиболее стабильна по этому по­казателю Оренбургская область — последние четыре года индекс де­мократичности не менялся вовсе.

Все регионы кроме Иркутской области входят в группу средней демократичности, и только Иркутская область входит в группу с вы­сокой демократичностью. На рис. 1.5 можно увидеть, что Иркутская, Астраханская и Мурманская области идут почти вровень с общерос­сийским трендом и слабо от него отличаются. Иркутская область выделяется от остальных прежде всего политическим плюрализмом (складывающимся из-за давней конкуренции между различными элитными группами) и сильным гражданским обществом (связан­ным с развитой академической и эколого-правозащитной средой). Говоря о факторах, снижающих демократичность, стоит указать на негативный опыт Астраханской области. Регион получил низкую оценку за свободу СМИ и коррупцию.

Экспертный рейтинг демократичности рисует несколько другую картину. Наиболее демократичной оказывается Оренбургская область — из всех рассматриваемых регионов там была выше конку­рентность борьбы на думских и губернаторских выборах, достаточно низкое протестное голосование, а также сравнительно низкие пока­затели нарушений на выборах.

Все регионы кроме Мурманской области имеют рейтинг демо­кратичности ниже среднероссийского. Играет против повышенная протестность выборов (наивысший показатель среди рассматривае­мых регионов, связанных с традиционной повышенным северным негативизмом), а также нарушения на выборах.