Демократичность регионов

Выводы. Оценка ситуации с демократией в России не может быть полной без рассмотрения не только федерального, но и регионального уровня. Положение дел с демократичностью на региональном уровне и характер политической динамики там часто оказываются лучше, чем на уровне федеральном. В регионах благоприятнее ситуация с раз­делением властей, интенсивнее политическая конкуренция, больше эф­фективное число центров принятия решений, проще и эффективнее механизмы прямой и обратной связи между властью и обществом, есть элементы прямой демократии. Из основных причин можно от­метить открытость региональных политических систем влияниям из Центра, ослабление общего влияния главы региона и его доминирую­щей роли по отношению к другим акторам включая парламент и суд, интенсивные персональные подвижки на всех уровнях региональной иерархии и др.

Все последние годы происходила целенаправленная унификация ре­гиональных политических институтов, механизмов, календаря, по­литической жизни в целом. Следствием этого стало выравниваниере­гионов по среднему уровню: менее демократичные регионы подтя­гивались кверху, а более демократичные — книзу. С уменьшением са­мостоятельности регионов сокращалась и их инновативность в политической жизни.

Наличие географических закономерностей и устойчивость во вре­мени свидетельствуют о том, что вариации демократичности на региональном уровне больше связаны с долгоиграющими устойчивыми факторами, такими как размеры и разнообразие/сложность хозяй­ственного комплекса (наличие нескольких конкурирующих крупных игроков и связанных с ними бизнес-политических кланов) и социума (полицентричность системы расселения и наличие конкурирующих субрегиональных политических элит), политическая культура, и меньше — с персональными подвижками в политических элитах.

Демократичность — это интегральное выражение политического климата в стране и состояния общества. Она не одномоментна и не однопланова, поэтому ее нельзя ни наблюдать «невооруженным гла­зом», ни замерять непосредственно. Ее можно лишь оценивать на основе рядов многих наблюдений. При этом оценка носит, как пра­вило, относительный характер — в пространстве (по сравнению с соседними регионами/странами) и во времени (динамика в одном регионе/стране).

Субъективизм при этом неизбежен. Есть два основных способа уменьшить его влияние на итоговую оценку. Один состоит в том, чтобы привлечь возможно большее число экспертов в расчете на то, что в итоге индивидуальный субъективизм погасится. Этим путем мы пошли первоначально, проведя в 1997 и 1999 гг. экспертный опрос для выявления наиболее и наименее демократичных из 57 областей, краев и федеральных городов России 72. Сложность со­стоит в том, что экспертов, в равной степени хорошо представляв­ших ситуацию в каждом из 89 (!) регионов, да еще в условиях бурной российской политической жизни, нет и быть не может. В лучшем слу­чае квалифицированный эксперт лично бывал в последнее время в нескольких регионах, информирован о положении в ряде других из первых рук, а его мнение по основной массе регионов базируется на доступных источниках, хорошо, если вторичных. В этой ситуации помимо индивидуального субъективизма и различий в информа­ционной освещенности событий региональной жизни имеют значе­ние мифы, культивируемые средствами массовой информации и вос­полняющие недостаток конкретной информации о происходящем в регионах. Применительно к демократичности наиболее распро­страненными оказались два расхожих представления. Согласно им регион демократичен, если он голосует за «демократов» и если у власти в нем находится «демократичный» лидер 73.

Избежать систематических ошибок, обусловленных как разной степенью информированности о ситуации в регионах, так и стерео­типами общественного сознания, может помочь другой путь. В его основе лежит значительная детализация оценки, ее расчленение на дробные составляющие. Такой подход более трудоемок, он требует переработки обширной первичной информации по каждому из ре­гионов. При этом он оправдывает себя, когда: а) обеспечивается от­носительное единообразие при оценивании ситуации в каждом из регионов, что дает региональную составляющую демократического транзита, б) оценка делается не единовременно, разово, но повто­ряется из года в год, что дает динамику транзита. В обоих случаях значение неизбежных несовершенств методики существенно умень­шается. Обширный банк данных, накопленный в рамках проекта Московского Центра Карнеги по социально-политическому мони­торингу регионов в 1995—2009 гг., позволил приступить к отслежи­ванию пространственного разнообразия и временной динамики де­мократичности регионов России по типу того, как это делает «Free-dom House» для стран мира.

В общей программе рейтинговых оценок состояния свободы по всем странами мира «Freedom House» приводит три итоговых по­казателя: балльные оценки положения дел с а) политическими пра­вами и б) гражданскими свободами (по семибалльной шкале от 1 — «максимально свободная» до 7 — «максимально несвобод­ная»), а также итоговый статус страны с тремя градациями: «сво­бодная», «частично свободная», «несвободная». По итогам 2004 г. Россия впервые получила статус несвободной страны. Го­раздо более детальные оценки приводятся по переходным — пост­советским и постсоциалистическим странам, в отношении которых есть специальная программа «Nations in Transit». Двенадцать ито­говых рейтингов варьируют в тех же пределах (1—7), но рассчиты­ваются с точностью до второго знака после запятой. Это: 1) поли­тический процесс; 2) гражданское общество; 3) независимые СМИ; 4) государственное и общественное управление; 5) законодатель­ство и судебная система; 6) коррупция; 7) приватизация; 8) макроэкономическая политика; 9) микроэкономическая поли­тика; 10) демократизация; 11) правовое государство; 12) экономи­ческая либерализация74.

Начнем с базы. Было бы неправильно, оценивая положение дел в регионах в последние годы (условно говоря, путинские), пол­ностью игнорировать десять предшествовавших лет политического развития. 1991—2001 гг. — это и много, и мало. Реконструировать ситуацию десятилетней давности малореально, да и ценность такого рода реконструкции представляется сомнительной. Давать ежегод­ные рейтинги по восьми с лишним десяткам регионов сложно и вряд ли целесообразно — для этого просто нет необходимой информа­ции. Выход заключается в том, чтобы оценить весь массив более чем десятилетней политической жизни, дав общий за десятилетие (с ука­занием отклонений от него вниз и вверх, если таковые были) и теку­щий рейтинги демократичности.

Общий рейтинг демократичности рассчитывается на основе балльной оценки по десяти позициям:

региональное политическое устройство (реальный баланс вла­стей, их выбираемость/назначаемость, независимость судов и пра­воохранительных органов, ограничения и нарушения прав граждан);

открытость/закрытость политической жизни (прозрачность происходящего в регионе и вовлеченность самого региона в обще­национальную политическую жизнь);

демократичность выборов (наличие честных и свободных вы­боров всех уровней: национального, регионального, местного, их конкурентность, роль «административного фактора» включая пря­мое вмешательство властей, участие судов, доступ к СМИ и т. д., на­личие ограничений в реализации активного и пассивного избира­тельного права, нарушений на выборах);

политический плюрализм (наличие реальной оппозиции власти и монолитность самой власти, существование стабильных партий, фракций в ЗС, коалиций на выборах и после);

• независимые СМИ (факт наличия, читательская аудитория, роль в политической жизни, давление со стороны властей);

• коррупция (сращивание экономических элит с политическими, коррупционные скандалы и громкие дела);

экономическая либерализация включая приватизацию (регио­нальное законодательство и правоприменительная практика, скан­далы по поводу собственности);

• гражданское общество (влияние неправительственных органи­заций, референдумы, различные формы не санкционированной сверху общественной активности включая митинги, демонстрации, забастовки и др.);

политические элиты: качество, воспроизводство/сменяемость (смены лидеров, осуществляемые посредством выборов и не приво­дящие к демонтажу всей системы власти), разнообразие элит и дей­ственность механизмов согласования их интересов;

• местное самоуправление (наличие избираемых органов мест­ного самоуправления, их самостоятельность, активность и влия­тельность).

Все частные оценки даются в баллах от 1 до 5 и потом суммируют­ся (при этом возможны два варианта — простой и нормализован­ный, когда суммарные по стране веса факторов выравниваются). Важно подчеркнуть, что оценки относительны, что вся вариация укладывается в промежуток от 1 до 5 (шкалу приходится иногда рас­тягивать, а иногда и сжимать) и что процедура оценивания начина­ется с определения регионов-полюсов по данному параметру, между которыми потом и расставляются все оставшиеся регионы.