Основные методологические подходы к анализу процесса принятия политических решений

Научные представления о процессе принятия политиче­ских решений складываются сегодня в различных дисциплинах, но на протяжении многих десятилетий в них интерпретируются два теоретико-методологических подхода. Речь идет о нормативно-прескриптивном и дескриптивно-экспликативном подходах.

В рамках первого подхода мир политических решений по­нимается как нечто, поддающееся реконструкции посредством идеальной модели, выступающей в качестве универсального эталона. Политические действия оптимизируются с помощью формальных правил и процедур. Преимуществом рассматри­ваемого подхода является то, что он позволяет рационализиро­вать и оптимизировать процесс принятия политических реше­ний, четко обозначить оценочные критерии и управленческие правила, произвести точные расчеты выгод и издержек альтер­нативных вариантов решения[25] . Однако такои подход порои тя­готеет к формально-юридической трактовке политических ре­шений, которая не учитывает социокультурных факторов, груп­повых и индивидуальных интересов, ценностей и т. д.

Дескриптивно-экспликативный подход популярен среди психологов, политологов, управленцев и социологов, внимание фокусируется не только на «видимых» нормах и процедурах, но и на «теневых» механизмах и неформальных «правилах игры». К очевидным достоинствам этого подхода можно отнести ори­ентацию на детальный эмпирический анализ и связанную с этим комплексность теоретических моделей процесса принятия поли­тических решений. К его недостаткам - громоздкость методики и отсутствие практических выводов и рекомендации[26].

Один из самых «старых» методологических подходов к анализу политических решений, который соотносится с норма­тивным метаподходом - институциональный подход. Достаточ­но продолжительное время (примерно до 30-х гг. ХХ-го столе­тия) он составлял одну из доминирующих методологических традиций в США и Великобритании. Основное внимание его представители уделяли изучению весьма важного аспекта поли­тического процесса, создающего «систему координат» для его протекания - политических институтов. йнституционалисты изучали формально-правовые аспекты государственного управ­ления, в частности, конституционные документы и реализацию принятых решений на практике.

Представители данного подхода исходили из нескольких посылок:

1) конкретность изучаемых институтов;

2) независимость существования законов, формальных норм и их влияния на политическую систему[27].

йнституциональный подход представлен большим количе­ством течений. Одним из них является новый институциона-лизм, теоретики которого большое внимание уделяют исследо­ванию неформальной структуры политических институтов. Кроме того, неоинституционалисты внесли весомый вклад в разработку вопросов о нормах, правилах, регламентах, органи­зационных иерархиях и т. д. Яркий представитель этого течения Дж. Марч, который вместе с коллегами разработал известную модель организационного выбора в виде «мусорной корзины». Эта модель описывает процесс принятия политических решений в условиях высокой неопределенности. Прежде чем перейти к выявлению сути этой теоретической конструкции, необходимо обозначить, что под моделью понимается «подробное отобра­жение некоторого явления или проблемы, включая различного рода факторы и их взаимосвязи, которые используются для предсказания результата определенных деиствии. Таким образом - модель - это некоторый аналог или имитация реального мира» (Б. Радвиг)54.

По всей вероятности, Дж. Марч хотел показать, что про­цессы принятия решений в организациях далеки от рациональ­ности и упорядоченности, а решения принимаются либо на ос­нове прошлого опыта, либо интуитивно.

Эта модель описывает процесс принятия решали как хао­тичное и беспорядочное взаимодействие или сочетание разно­образных «элементов», которые могут появляться и исчезать случайным образом независимо друг от друга. К таким «элемен­там» наполняющим «корзину», Дж. Марч относит проблемы, решения, участников организации и альтернаты55. Лесмотря на некоторый радикализм и «анархизм» этш мoдeли, ота может быть применена при анализе политических решении, принимае­мых в экстремальных ситуациях, когда ЛПР, находясь в условиях жесткого цейтнота и неопределенности, должен адекватно реагировать на «скоростные изменения» в политическом про­цессе Здесь на первый план, помимо прочего, выступают еще психологические характеристики политического руководителя, его манера поведения и т. д. йзучение подобных «парамет­ров» связывают с так называемым бихевиоралистическим на­правлением. -

Классическая модель бихевиорализма бьша разработана в работах Г. Лассуэлла. В самом общем плане эту модель мояшо было бы описать в основных измерениях - на макро-, микро - и мезоуровнях. Во-первых, макрополитический процеес состоите распределении между людьми ключевых ценностеи через деи-ствие государственных институтов. Акторы политического про­цесса, исходя из своих ожиданий и требований, разрабатывают и проводят стратегии на различных аренах борьбы, где возни­кают ситуации решения и поэтапного достижения ожидаемых согласно этим решениям результатов и эффектов. Во-вторых, на микроуровне принятие решений связано с индивидуальным по­ведением самых разных людей, которые обладают личными мо­тивами и чувствами. Таким образом, в механизме принятия ре­шений должны учитываться психологические характеристики личности политического лидера. В-третьих, Лассуэлл ставит во­прос и о взаимосвязи «частных мотивов» с общественным инте­ресом как связующим мезоуровнем политики. В ходе принятия решений политические деятели нередко сублимируют свои соб­ственные чувства, распредмечивая и освобождая свое личное «эго» и тем самым решение своих персональных проблем, вы­ставляя как решение проблем общественных56.

В 1960 - 1970-е г. г. наступил кризис бихевиорализма, на смену которого была разработана парадигма рационального вы­бора. У ее истоков стоял Э. Даунс, сформулировавший основ­ные положения данного направления в своем труде <<Экономи­ческая теория демократию). Значительный вклад внесли также такие ученые как М. Олсон, Дж. Бьюкенен, Г. Таллок и др. Сто­ронники классической теории рационального выбора исходят из следующих методологических посылок:

1. Рациональность индивидов, то есть их способность рас­полагать свои предпочтения в соответствии со своей макси­мальной выгодой. Как писал Э. Даунс, «каждый раз, когда мы говорим о рациональном поведении, мы имеем в виду рацио­нальное поведение, изначально направленное к эгоистическим целям»57. При этом индивид соотносит ожидаемые результаты и затраты и, стремясь максимизировать результат, пытается одно­временно минимизировать затраты. «Таким образом, «рацио­нальное» поведение предполагает наличие не только заранее за­данной цели, но и заранее осмысленного выбора средств ее достижения»

2. Методологический индивидуализм, основанньш на идее первичности индивида в политическом процессе. йметло явдя-вид самостоятельно определяет собственные предпочтения и выстраивает иерархию политических интересов.

3. Наличяе рационального действия, благодаря которому достигается оптимальность:

а) поиск наилучшего действия при определенных взглядах и желаниях;

б) формирование наиболее обоснованного убеждения;

в) сбор необходимых свидетельств при шлячяя опреде­ленных желаний и с учетом предшествующих убеждении.

4. Эгоизм индивида, то есть его стремление макслмшятювать собственную выгоду. В своей книге «Логика коллективного действия: общественные блага и теория групп» Мгшсур Олсон справедливо заметил: «йндивидуальный член типичной круп­ной организации... может извлекать выгоду для себя (курсив мой - Д. С.) из тех достижений, которые привнесены в работу организации другими ее членами, вне зависимости от того, внес ли он сам свой вклад в усовершенствование работы своей организации... » .

Процесс принятия политических решений в рамках пара­дигмы рационального выбора описывают чаще всего в виде мо­дели «ограниченной рациональности», либо в рамках теории общественного выбора, которая последовательно развенчивает миф о государстве, не ставящем перед собой никаких иных це­лей, кроме заботы об общественных интересах.

Теория общественного выбора - это трт изучающая различные способы и методы, посредством которых люди ис­пользуют правительственные учреждения в своих собственных интересах. «Рациональные политики» поддерживают прежде всего те программы, которые способствуют росту их престижа и повышают шансы одержать победу на очередных выборах. Та­ким образом, теория общественного выбора пытается последовательно провести принципы индивидуализма, распространив их на все виды деятельности, включая государственную службу[28].

По всей вероятности, эта теория применима в ходе анализа избирательных процессов, функционирования административ­но-бюрократического аппарата, парламентской деятельности депутатов, а также там, где принимаются коллективные полити­ческие решения.

Сторонники теории общественного выбора, по сути дела, рассматривают политический рынок, на котором взаимодейст­вуют избиратели, политики и государственные служащие. «По­литика есть сложная система обмена между индивидами, в ко­торой последние коллективно стремятся к достижению своих частных целей, так как не могут реализовать их путем обычного рыночного обменю)[29], - писал лауреат Нобелевской премии Дж. Бьюкенен.

При принятии политического решения важную роль игра­ют различного рода конституционные ограничения. Для того чтобы дать оценку конкретному решению, необходимо опреде­лить, «в какой мере правила реализации государственных реше­ний соответствуют уникальному правилу единодушия, гаранти­рующему эффективность политического обмена» [30].

Правило единодушия - один из центральных элементов концепции Дж. Бьюкенена, но возможно ли на практике вопло­щение этого правила в ходе принятия и реализации важнейших политических решений?

Научный оппонент Бьюкенена - К. Эрроу, также лауреат Нобелевской премии, проанализировал принципы принятия коллективных решений демократическим путем, которые вклю­чали в себя как ранее известные критерии, так и новые, создан­ные самим Эрроу:

1) прялцяп коллективной рациональности (коллектив, по­добно рациональному индивиду, выбирает наиболее выгодную альтернативу);

2) принцип Парето (коллективный выбор никогда не при­водит к ре3уЛЬTату, при котором предпочтения одного индивида господствуют над предпочтениями других);

3) недопущение диктатуры (следствие из принципа Паре-то, означающее, что один индивид не должен делать выбор за весь коллектив);

4) независимость от посторонних альтернатив.

К. Эрроу пришел к выводу, что принятие решений боль­шинством голосов является ничем иным, как результатом дик­таторского выбора отражаи>щего предпочтения одной группы и ущемляи>щего штересы других. Даже конституция как общее пршшло игры, по мнению К. Эрроу, нарушает гю крайней мерее один из указанных выше принципов, что также ведет к диктату­ре большинства. Данные принципы легли в основу «теоремы невозможности», получившей впоследствии назвгшге «теорема Эрроу»[31].

Как отмечалось выше, в рамках парадигмы рационализма П Саймоном разработана модель, получившая название «нетол-ной» или «ограниченной» рациональности. Однако, следует сра­зу оговорится, что он подверг жесткой критике классическую теорию рационального выбора. ученый

В своей же концептуальной модели американский ученый обосновывает положение, согласно которому политические ре­шения принимаются не с помощью рационального процесса, а на основе упрощенных представлений о реальной ситуации, по­этому учитываются не только информационные издержки, но и когнитивные ограничения. «Разум, способность5к обработке информации тоже являются редкими ресурсами» ,- подчерки­вал Г. Саймон.

Вследствие того, что лицо, принимающее решение (ЛПР), обладает ограниченными познавательными возможностями, обусловленными его восприятием, вниманием, интеллектуаль­ными способностями, а также в виду случайных, неопределен­ных и непредвиденных обстоятельств, американский исследова­тель указывает на невозможность принятия оптимальных реше­нии[32], присущих концепциям ученых-экономистов классической теории рационального выбора',

Кроме того, «административный человек» Г. Саймона «воспринимает цели организации как ценностные предпосылки для своих решений, он особенно чувствителен и реактивен к воздеиствиям со стороны других членов его организации...»6?. Поэтому ЛПР принимает не оптимальные, а удовлетворитель­ные решения, т. е. достаточно хорошие с точки зрения его целей, приоритетов и предпочтений. «Большинство случаев принятия решении человеком, как индивидуальных, так и организацион­ных, связаны с поиском и отбором удовлетворительных аль­тернатив».8.

Предложенная модель соответствует параметрам норма­тивно - прескриптивного подхода и выглядит довольно логич­ной. Тем не менее, она бмла подвергнута критике со стороны Ч. Линдблома, который разработал «инкременталистскую» модель принятия решений.

Концепция ч. Линдблома упрощает процесс принятия ин­дивидуальных решений. Вместо рассмотрения каждой програм­мы во всеи ее полноте выбор между ними делается только на основе сопоставления на «периферии». Эта модель совмещает эмпирическии анализ и ценностные суждения. Более того, вме­сто последовательности «средство - результат», характерной для рационального подхода, возникает последовательность «интере­сы - средства, когда цель одного лица вполне может служить средством к достижению цели другим лицом.

В соответствии с данной моделью в процессе принятая решений применяется так называемый «метод последователь­ных огршшченных сравнений» или «метод ветвей», котсрьш ха­рактеризуется следующими чертами

1. Носит «инкрементальный» характер, то есть обусловли­вает небольшие конкретные шаги для достижения целей.

2. Лшлен универсальности, поскольку ресурсы полотшот всегда ограничены и это не позволяет учесть весь спектр поли­тического выбора, лишает возможности в полной мере осознать все последствия принимаемых решений.

3. «Метод ветвей» в принятии решений подразумевает1 «последовательные сравнения», ибо политик никогда не опре­деляется «раз и навсегда», а «делается и переделываются» бес-. конечно, путем коротких цепочек сравнений между близкими вариантами.

4. На практике в процессе принятия решений предпочтешь отдается приемлемым, а не максимально эффективным вариантам.

В общем, говоря о практической значимости данной моде­ли ч. Линдблом констатирует: «Давно замечено, что в западных демократиях государственные управленцы и политические ана­литики в целом отдают предпочтение ограниченному анализу инкрементальных или предельных различий в политических

решениях...Демократические системы вносят изменения в дей­ствующие политические нормы практически только путем ин­крементальных поправок. Политика не движется прыжками и скачками».

Следует признать, что в рассмотренных выше моделях («ограниченная рациональность» Г. Саймона, разработанная в рамках нормативного направления, и «инкременталистская» модель ч. Линдблома, выполненная в «духе» дескриптивного подхода) присутствуют адекватные фрагменты реального про­цесса принятия политических решений в современном мире, по­этому некоторые ученые предпринимали попытки соединить преимущества обоих подходов. йх модели обычно называют «интегративными» или «компромиссными». .

К числу наиболее известных таких моделей относят «сме­шанно-сканирующую» А. Этциони. В ней он предлагает метод, который обеспечивает масштабный, фундаментальный процесс принятия политических решений и их последующую разработ­ку. Это достигается путем совмещения рационального анализа одних элементов проблемы и поступательный, менее детализированныи анализ других.

Смешанно-сканирующий метод имеет ряд преимуществ:

1. Он позволяет совместить достоинства двух проанализи­рованных выше подходов, адаптироваться к быстро меняющей­ся ситуации, обеспечивая при этом необходимую гибкость. про­цесса принятия решений в соответствии с конкретными обстоя­тельствами.

2. Эффективность смешанно-сканирующего метода зави­сит от способностей лица, принимающего решения. Чем выше эти способности, тем шире диапазон метода, а чем шире диапа­зон, тем эффективнее процесс принятия решений[33].

Еще одна «интегративная» модель - это концепция й. Дрора, которая состоит в попытке соединения прескриптивного и дескриптивного подходов в единую модель «нормативного оптимализма». «Если в чем и есть нужда, - полагает он, - так это в модели, которая отражала бы реальность, будучи при этом на­правлена на ее усовершенствование»[34]. В этой теоретической конструкции должны учитываться господствующие ценности общества, его политические традиции и устои. Кроме того, й. Дрор считает необходимым внедрение информационных техно­логий для совершенствования политического управления, клю­чевую роль в котором он отводит политикам, экспертам и бюрократ™ .

Бесспорно, подобные интегративные модели фокусируют внимание на важнейших аспектах процесса принятия политиче­ских решений, при этом можно говорить о претензии диффе­ренцированного анализа этой проблематики. Тем не менее, дан­ные медали не способны, например, объяснить, каким образом на результаты принятия решений воздействует структура, внут­ренние механизмы этого процесса.

На этот вопрос попытались найти ответ представители ор­ганизационно-бюрократической модели (Г. Аллиш р. Хял-смэн и др.). Впервые ее применил Грэм Аллисон в исследовании о том, как в период кубинского ракетного кризиса 1962 г. поля-тические элиты США и СССР принимали каждая свои решения. йсследование выявило два разных, но взаимосвязанных момен­та. В «организационном» аспекте обнаружилось, что на процесс принятия решений громадное воздействие оказывают те ценно­сти, взгляды и сложившиеся модели поведения, что всегда су­ществуют в больших организациях: иными словами, часть ре­шений вытекают не из взвешенного анализа ситуации и опреде­ляются не поставленными целями, а внутренней культурой со­ответствующего правительственного органа. В «бюрократиче­ском» аспекте выявилось, что конечное решение всегда является результатом «торга» между различными участниками (людьми, структурами), каждый из которых преследует, по сути, свои собственные цели. Правительство в этой модели предстает не единым целым, объединенным вокруг каких-то целей, а неким конгломератом конкурирующих сил, баланс отношений между которыми постоянно изменяется76.

Приверженцы организационно-бюрократической модели считают, что она может быть уточнена и усовершенствована посредством учета закономерностей обработки информации. Дело в том, что особенности обработки информации в органи­зациях связаны, прежде всего, с многообразием участников выработки решения. Субъекты принятия политических решений одно­временно работают над урегулированием разных проблем, что усиливает информационную перегрузку, делает информацию еще более сложной для осмысления. Данные обстоятельства пре­пятствуют эффективной горизонтальной (объединение инфор­мации из разных источников и по различным проблемам в согласованную и цельную картину) и вертикальной (объединение информации по тому или иному решению в общий процесс) интеграции 77.

Заслугой этой модели можно считать и то, что она уделяет внимание институту помощников. В своей книге «Стратегиче­ская разведка и политические решения» Р. Хилсмэн справедли­во подчеркивает: «Правом самостоятельно принимать все важ­нейшие политические решения пользуются только небольшой круг руководителей правительства. Однако используется ими это право крайне редко, так как они не располагают временем, необходимым для изучения соответствующих проблем. Подав­ляющее большинство решений фактически принимается их по­мощниками; но и в тех весьма немногочисленных случаях, ко­гда решения принимаются лично руководителями, готовятся эти решения, как правило, опять-таки их помощниками»'[35].

Действительно, если внимательно ознакомиться с некото­рыми официальными документами (федеральные законы, по­становления правительства, которые, как правило, сопровожда­ются пояснительными записками и т. д.), то там можно обнару­жить массу фактической и аналитической информации: оценки текущей ситуации; экономические выкладки; прогнозы и т. д. Наивно полагать, что такая работа может быть проведена без экспертов, консультантов и советников. Поэтому государствен­ный деятель должен максимально осмотрительно относиться к подбору членов своей «команды». Еще Н. Макиавелли об этом говорил: «Немаловажное значение для государя имеет выбор советников, а какими они будут, хорошими или плохими, - это зависит от мудрости государеи»'[36]. Однако, несмотря на ту роль, которую играют помощники и эксперты в принятии решений, на этот процесс оказывают влияние многие другие заинтересован­ные политические субъекты. Существуют модели групповой ре­презентации интересов, объясняющие подобные явления. Самые популярные из них - неокорпоративизм и плюрализм.

В политологии под «плюрализмом понимается определен­ная модель политических предпочтений (отражающих социаль­но-экономическую структуру общества), обеспечтшошая «ста­бильность» демократически системы...»80. Одним из самых яр­ких теоретиков плюралистической концепции, безусловно, яв­ляется Роберт Даль. В своей книге «Кто правит? Демократия и власть в американском городе» (1961) он на основе эмпириче­ского исследования власти в среднеамериканском городе Нью-Хейвин указывает на особенности распределения политического влияния в механизме принятия политических решений.

Во-первых, американский ученый отчетливо осознает, что влиять на процесс принятия решений могут не только офици­альные лица. Поэтому он уделяет специальное внимание выяс­нению политического влияния тех, кто обладает значительными экономическими ресурсами и занимает высокий социальный статус. В этом случае, главным тестом на открытое или скрытое влияние человека в политике является «частота, с которой он успешно инициирует политические решения, несмотря на оппо­зицию, блокирует решения, инициируемые другими, или ини­циирует политику, не встречающую оппозицию»81.

Во-вторых, значимым результатом исследования стал вы­вод об отсутствии единой правящей элиты, доминирующей во всех сферах политической жизни города: в каждой из них наи­большее влияние оказывала своя конфигурация лидеров. Следо­вательно, на вопрос «Кто правит?», который во многом можно ассоциировать с вопросом «Кто реально принимает решения?»; в данном контексте можно ответить следующим образом: не­большие группы лидеров, меняющиеся в зависимости от сферы и характера решаемой политической проблемы, а также имею­щихся ресурсов. Закономерно встает вопрос, связанный с ролью рядовых жителей этого города в процессе принятия решений. По этому поводу исследователь замечает, что граждане Нью-Хейвина оказывали существенное косвенное влияние на приня­тие политических решений путем участия в выборах, результа­ты которых интерпретировались лидерами как выражение опре­деленных приоритетов, учитывающихся при выработке поли­тического курса.

В 1967г. Р. Даль опубликовал учебник «Плюралистическая демократия в США», в котором более обстоятельно описал ос­новополагающие аксиомы американского плюрализма, при этом указал на ряд его преимуществ: 1) власть контролируема, а при­менение силы минимизировано; 2) целью является согласие всех граждан (в конечном итоге); 3) система благоприятствует мир­ному разрешению конфликтов к взаимной выгоде большей час­ти, если не всех, противодеиствующих сторон[37]. Эти положения Р. Даль последовательно, шаг за шагом, развивает в своей тео­рии полиархии[38], в которой фокусируется внимание на различ­ных аспектах механизма принятия политических решений в со­временных демократиях.

В 1970 - 90-е годы широкую популярность получила еще одна теория репрезентации интересов в принятии политических решений - неокорпоративизм. Ее появление было стимулирова­но кризисом претерпевшего бюрократическое окостенение об­щества «всеобщего благосостояния» в странах Западной Европы.

Как отмечал один из основателей данного направления Ф. Шмиггер, в этот период накопилась большая часть острых нерешенных проблем, среди которых он выделил следующие: 1) склонность прибегать к беспрецедентным незаконным средст­вам политического выражения; 2) ослабление сплоченности элиты и ее господствующего положения; 3) сокращение способ­ности государства обеспечивать ресурсы и реализовывать поли­тические программы.

Видимо, преодолению этих негативных явлений должен способствовать современный корпоративизм. Кстати, ф. Шмит--тер предложил свою, ставшую почти хрестоматийной, дефини­цию неокорпоративизма. Под ним он понимал «систему пред­ставительства интересов, составные части которой организова­ны в несколько особых, принудительных, неконкурентных, ие­рархически упорядоченных, функционально различных разря­дов, официально признанных или разрешенных (а то и просто созданных) государством, наделяющим их монополией на пред­ставительство в своей области в обмен на известный контроль за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженности» .

Очевидно, что в этой системе основными агентами влия­ния в принятии конкретных решений будут выступать корпора­ции, обладающие своеобразной спецификой. Они жестко ориен­тированы на реализацию четко осознанных, узких групповых интересов и структурированы не только по горизонтали, но и по вертикали. Корпорации представляют собой некое подобие пар­тий, которые, однако, в отличие от настоящих партий, добива­ются своих целей не в рамках публичной политики, а путем прямого, чаще всего неофициального воздействия на политиче­ские структуры, сотрудничая, а то и сращиваясь с ними. При этом используется изощренная система аппаратного «продавли­вания» необходимых им управленческих и хозяйственных решений.

Каковы же особенности неокорпоративисткой модели представительства и согласования интересов при принятии соб­ственно политических решений?

Во-первых, в отличие от плюрализма, где эпизодическая, порою спонтанная политическая конкуренция в конечном итоге способна привести к неравенству доступа к властным структу­рам, «корпоративистская модель характеризуется тенденцией к выравниванию распределения ресурсов между наиболее органи­зованными группами граждан и гарантирует, по крайней мере, формальное равенство доступа к принятию решений»[39].

Во-вторых, данной модели, в большей степени, присущ пе­реговорный политический стиль, выраженный в форме трипар-тизма как, например, в Австрии. Этот стиль характерен для стран с « ... наличием сильных социал-демократических партий, постоянством электоральных предпочтений, относительным культурным и этническим единством, а также нейтральной внешней политикой» .

В-третьих, государственные органы не просто выступают в роли пассивных «репрезентантов» чьих-либо интересов, но и активно регулируют отношения между разными социальными группами и политическими ассоциациями. Это влечет за собой создание корпоративистских агентств, находящихся между го­сударством и обществом, в результате чего многие обществен­ные объединения инкорпорируются в механизм принятия поли­тических решений для осуществления совещательно-консультативных функций.

Неокорпоративизм и плюрализм оказали влияние на ста­новление новых теорий. Одна из таких теорий - сетевая.

• Термин «сеть» (<>) является одним из наиболее широко используемых терминов современной теории государ­ственного управления и политической науки в целом. В запад­ной политологической литературе распространено мнение о том, что мы сегодня являемся свидетелями трансформации по­литического и управленческого порядка от иерархий / организа­ций (и рынков / анархии) в сети[40].

Концепция политических сетей включает рассмотрение широкого спектра политических проблем. Многими исследова­телями подчеркивается ее несомненная связь с политической наукой, а внутри нее с теорией демократического принятия по­литических решении и выработки политическои линии[41].

Что представляют собой политические сети? йзвестный российский исследователь Л. В. Сморгунов, проанализировав целый ряд определений и характеристик этого понятия, дает следующую дефиницию. «В целом политическая сеть представ­ляет собой систему государственных и негосударственных об­разований в определенной сфере политики, которые взаимодей­ствуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политиче­скому вопросу, используя формальные и неформальные нор­мы»[42]. Выяснив значение понятия «политическая сеть», попы­таемся теперь обозначить специфические черты и подчеркнуть особенности сетевого подхода к принятию политических решений.

1. Политические сети существуют не «сами по себе», а вы­полняют определенные функции для участвующих субъектов. Они служат, например, созданию доступа к политическим аре­нам, обмену информацией и т. д.[43] .

2. Важной особенностью сетевого подхода является акцент на процессуальную сторону принятия решений. Главный при­оритет отдается установлению и поддержанию должных кон­тактов, постоянной коммуникации между сторонами, сохране­нию морально устойчивого характера отношений между участ­никами проекта, а не просто решению конкретнои задачи.

3. При решении конкретных проблем политические акторы придерживаются своеобразной кооперативной культуры, кото­рая основывается «на принципе консенсуса и исходит из того, что все члены «сети» имеют схожие представления и об основ­ных проблемах, с которыми они столкнутся в своей деятельно­сти, и о методах их решения»[44].

4. Участники сети не выстраиваются в иерархию: с точки зрения возможностей формирования совместных решений по интересующим вопросам все они равны. Другими словами, на­блюдаются не вертикальные отношения, а горизонтальны7.

Если попытаться дать оценку этой концепции, то можно отметить ее высокий объяснительный потенциал, т. к. она обра­щает внимание не только на «внешние» связи субъектов, но и на «неформальные» коммуникации. Кроме того, теория политиче­ских сетей, по сути дела, реконструирует отношения между го­сударственными органами и другими политическими игроками. А при решении исследовательских задач, «концепт «политиче­ских сетей» предлагает ясную и поддающуюся изложению ос­нову систематизации эмпирических постановок вопроса и ис­следовательских намерений»98.

В рамках дескриптивно-экспликативного метаподхода вы­деляется довольно популярный когнитивный подход к приня­тию политических решений. Ученые йнститута проблем управ­ления РАН указывают на предпосылки применения когнитивно­го подхода к анализу сложных процессов принятия решений в различных областях:

1) многоаспектностью происходящих в них процессов и их взаимосвязанностью; в силу этого невозможно вычленение и де­тальное исследование отдельных явлений - все происходящие в них явления должны рассматриваться в совокупности;

2) отсутствием достаточной количественной информации о динамике процессов, что вынуждает переходить к качественно­му анализу таких процессов;

3) изменчивостью характера процессов во времени и т. дад. Безусловно, все перечисленные особенности присутствуют

и в политической сфере, поэтому представители этого подхода ориентированы на анализ субъектов принятия решения, а если быть точнее, то когнитивисты рассматривают логику мышления политических лидеров и психологические аспекты принятия по­литических решений с точки зрения познавательных процедур, способов сжатия и преобразования информации[45].

Противники когнитивистской тенденции критикуют ее за недооценку мотивационных и аффективных аспектов психики, а особенно ее социальной природы, за подход к человеку лишь как отдельно взятому индивиду. Тем не менее, несмотря на ог­раниченность этого подхода, он является, по мнению Г. Г. Дили-генского, «не только одним из возможных, но и необходимым звеном анализа психики человека...Без изучения когнитивных процессов как таковых нельзя понять и всех иных психологиче­ских явлений. Это целиком относиться и к социально-политической психологии»

йзвестный российский ученый А. й. Соловьев в серии ста­тей «Колебательно-маятниковый механизм принятия государст­венных решений: к обоснованию когнитивной модели» предла­гает интересный подход, в котором механизм принятия государ­ственных решений представлен как многоярусная, плюрально институционализированная, но при этом центрированная структура колебательно-маятникового типа с одновременно и много­кратно смещаемыми контурами активности [46]. Этот теоретиче­ский концепт предполагает несколько уровней принятия реше­ний. Одним из ключевых является политический уровень, на ко­тором главным источником выработки и продвижения решения выступает политическая воля лидеров. йнститут лидера обеспе­чивает выработку стратегических целей и определение наиболее актуальных проблем, необходимых для внесения в политиче­скую повестку дня.

Предлагаемая А. й. Соловьевым модель учитывает асин-хронность (обусловленную относительно автономным функ­ционированием структур власти и управления), многоуровне-вость и многояростность (неоднозначность взаимосвязей раз­личных органов власти), а также мультисегментированность (связанную с множественностью секторов, зон ответственности и полномочий госструктур при выработке управленческих це­лей) процесса принятия государственных решений[47].

йтак, в современной политической науке и теории управ­ления существует широкий круг методологических подходов, концептуальных моделей интерпретации процесса принятия по­литических решений, представители которых рассматривают различные аспекты данной проблематики.

Приверженцы институционального подхода уделяют вни­мание «системе координат» процесса принятия решений - поли­тическим институтам. Сторонники бихевиорализма рассматри­вают этот процесс как специфическое взаимодействие людей, в котором должны учитываться психологические характеристики личности, ее поведение, мотивы и т. д.

В рамках парадигмы рационального выбора представлены модель «ограниченной рациональности» Г. Саймона и теория общественного выбора, основной предпосылкой которой явля­ется идея, согласно которой человек действует как рациональ­ный эгоист, максимизирующий полезность и принимающий оп­тимальные политические решения. При этом Г. Саймон исходил из иных посылок, чем классики-рационалисты. В своей модели он акцентировал внимание на таких факторах принятия реше­ний как восприятие, познание человеком проблемной ситуации и считал, что люди принимают не оптимальные решения, а удовлетворительные, которые не претендуют на максимальный уровень успеха.

йнкременталистская модель процесса принятия политиче­ских решений Ч. Линдблома предполагает постепенный харак­тер политических изменений. йнкрементализм, с его идеологи­ей «маленьких шажков» снижает вероятность принятия неком­петентных политических решений, избегая тем самым серьез­ных и необратимых последствий. Стоит отметить, что в теории управления можно встретить «интегративные» модели, объеди­няющие в себе наиболее сильные стороны, в частности, инкре-ментализма, а также использующие научные наработки пред­ставителей рациональной парадигмы. Среди таких моделей сле­дует назвать «смешанно-сканирующую» А. Этциони и модель «нормативного оптимализма» й. Дрора.

В ходе принятия важнейших политических решений долж­ны учитываться интересы различных социальных групп. Каких именно и как это происходит, демонстрируют модели группо­вой репрезентации интересов: плюрализм и неокорпоративизм. В первой из них, на основе конкретного эмпирического иссле­дования, делаются выводы о косвенном влиянии простых граж­дан на принятие политических решений и соперническом харак­тере отношений между элитными группировками в этом про­цессе. Во второй акцент сделан на изучение одного из ключевых политических субъектов современности - корпораций.

Завершая рассмотрение теоретико-методологической осно­вы процесса принятия политических решений, коротко остано­вимся на некоторых выводах.

Прежде всего, отметим, что данная проблематика является объектом изучения многих дисциплин, и специалисты различ­ных наук вкладывают свое значение в понимание тех или иных категорий. Мы попытались выстроить логическую цепочку по схеме: решение - принятие решений - процесс принятия реше­ний. Терминологический анализ каждой из этих категорий пока­зал особенности их трактовки с точки зрения политической нау­ки. Например, понятие «принятие политических решений» в со­временной политологии понимается как: 1) процесс; 2) акт вы­бора одной из альтернатив; 3) результат выбора; 4) совокуп­ность действий. Как видно, у этого понятия несколько вариаций, однако, при этом, трудно найти четкое определение собственно «процесса принятия политических решений», удовлетворяющее целям и задачам нашего исследования. Поэтому под этим поня­тием мы будем понимать поэтапное развитие политической дея­тельности субъекта властных отношений, направленной на ре­шение конкретной общественно значимой проблемы и сопро­вождающееся публичным дискурсом.

Структуру процесса принятия политических решений можно рассматривать в «статике», т. е. с обозначением харак­терных структурных элементов, и в «динамике» с выделением основных этапов в этом процессе. Существует множество под­ходов, «разбивающих» процесс принятия политических реше­нии на разное количество этапов 1 4. Тем не менее, можно сде­лать вывод, что так или иначе, в любом из них можно обнару­жить три ключевых этапа: 1) выработка нескольких вариантов решения (по крайней мере, не менее двух); 2) выбор одного из них; 3) реализация выбранного варианта решения.

В фокусе нашего внимания оказался также вопрос о типо­логии политических решений. Здесь следует сказать, что среди предложенных критериев классификации превалируют, в ос­новном, институциональные, функциональные, информацион­ные и психологические аспекты.

Весьма важно четко представлять себе специфические чер­ты политических решений. Поэтому необходимо указать на сле­дующие: 1) публичность; 2) масштабность; 3) проблемно-ситуационный характер; 4) инновационность; 5) неопределен­ность, с которой сталкивается субъект политического управле­ния.

В данной работе были приведены примеры, с выделением от 5 до 1] этапов в про­цессе принятия политических решений.

В современной политической науке сложились, по выра­жению А. А. Дегтярева, два метаподхода: нормативно-прескриптивный и дескриптивно-экспликативный подходы. К первому можно отнести такие, например, модели как «ограни­ченная рациональность» Г. Саймона и модель «мусорной корзи­ны» Дж. Марча. Второй подход объединяет бихевиоралистскую, инкременталитскую модели, концепции групповой репрезента­ции (плюрализм, неокорпоративизм) и т. д.

Проанализировав основные теоретические подходы и кон­цептуальные модели принятия решений, мы пришли к выводу, что наиболее эвристичными из них являются когнитивный под­ход, рассматривающий познавательные способности лица, при­нимающего решения, особенности его мышления, в том числе, в условиях «дефицита» информации и в нестандартных, кризис­ных ситуациях. К сожалению, в современной России появление подобных ситуаций не является редкостью, и, например, стиль принятия политических решений лидером, в котором отражены основные его когнитивные способности, остается «за кадром» для большинства населения.

В силу сложного административно-территориального уст­ройства России, действующего принципа федерализма, в стране существуют различные центры принятия решений, в каждом из которых присутствуют разные конфигурации политических сил, преследующих собственные интересы. Поэтому, на наш взгляд, наиболее релевантной теоретической конструкцией анализа процесса принятия решений на федеральном и региональном уровнях является модель колебательно-маятникового механизма принятия решений А. й. Соловьева, выполненная в рамках ког­нитивного подхода. В ней особое внимание уделяется политиче­скому уровню в процессе принятия государственных решений, где ключевую роль играют политические лидеры. Вместе с тем, данная модель соединяет в себе как статические характеристики процесса принятия решений, так и динамические параметры.

Еще одна модель, обладающая высоким объяснительным потенциалом, - это организационно-бюрократическая, рассмат­ривающая политическое решение как результат «торга» между властвующими субъектами не только по «вертикали», но и по «горизонтали» государственного управления. В частности, в центре рассуждений представителей этого теоретического кон­цепта стоят вопросы взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью, с учетом текущей расстановки по­литических сил. По нашему мнению, такой подход позволяет адекватно выявлять особенности конкретного процесса приня­тия законодательного акта.

йсходя из предмета исследования, в котором обращается внимание на деятельности такого института как общественная палата, нам близки теоретико-методологические позиции не-оинституционалистов, которые в отличие от сторонников «клас­сического» институционализма более широко трактуют понятие «институт» и используют количественные методы исследова­ния. Кроме того, это теоретическое направление концентрирует внимание не только на формально-правовых вопросах с при­стальным изучением законов, уставов и т. д., но и на неформаль­ных аспектах функционирования институтов, а также результа­тах их деятельности в политической практике, рассмотренных в следующих параграфах.