Местное самоуправление в условиях зарождения и становления российской государственности (У1-Х1У вв.)

Вопреки существующему и порой высказываемому в литературе мнению, самоуправление в России имеет давнюю историю. Как и многие политические институты нашей страны, оно развивалось не ровно и довольно самобытно: его результаты не всегда и не во всем походили на муниципальное установление Европы. Однако резко противопоставлять российский опыт зарубежному неправомерно - принципы гражданской активности населения, реализуемые в демократических государствах и систематически подавляемые в России по сути своей были сходными.

Одной из важнейших особенностей исторического пути России является то, что страна на протяжении столетий развивалась в неблагоприятной геополитической обстановке. И Киевская Русь, и Московское княжество (также как в последующем Императорская Россия и Советский Союз) являлись объектом непрерывной многовековой агрессии сначала со стороны кочевых народов (печенеги, половцы, татары), а потом и «цивилизованных» стран Европы: поляков, шведов, турок, французов, немцев, вследствие чего историческое развитие государства во многом превратилось в череду «рывков», направленных на то, чтобы догнать своих западных соседей и противостоять восточным.

Отражение внешних угроз, идущих как с Востока, так и с Запада, всегда осуществлялось путем мобилизации существующих ресурсов для решения ограниченного круга приоритетных задач, и главным инструментом такой мобилизации всегда выступало государство, которое стремилось в этих условиях к максимальной концентрации власти в своих руках и настороженно относилось к любой местной самостоятельности. Таким образом, геополитическая ситуация и связанная с ней позиция центральной власти, предопределили крайне неблагоприятные условия для развития местного самоуправления в России на протяжении длительного времени.

Сказанное не означает, что в России не было традиций местного самоуправления. Напротив, такие традиции имеют глубокие корни, поскольку также обусловлены рядом объективных исторических причин. В их числе следует отметить особенности территориального и социально-экономического развития Российского государства, а также специфику формирования его фискально-финансовой системы.

Славяне, оказавшись в VII-VIII вв. на территории слабозаселенной Восточной Европы, осваивали ее путем медленной земледельческой колонизации. Это освоение велось силами небольших родовых или соседских общин, которые вели замкнутое натуральное хозяйство на основе подсечно-огневого земледелия, охоты и рыбной ловли. Такой тип хозяйствования вел к расселению общин на обширной территории и к слабости внутриплеменных и межплеменных связей, вследствие чего удаленные от племенных центров и экономически слабо связанные с ними сельские общины, функционировали фактически на принципах автономии и самоуправления.

Второе обстоятельство, способствующее в этот исторический период формированию самоуправленческих начал на Руси, - это то, что Киевское государство, возникшее как союз двух славянских народов, Киева и Новгорода, под варяжским управлением с целью свободного выхода к Черному морю и защиты от набегов южных кочевых народов, имело ограниченные возможности для того, чтобы поставить под контроль децентрализованную земледельческую периферию. Поэтому деятельность княжеской администрации сводилась главным образом к фискальной функции - сбору дани с подвластного населения, и она фактически не вмешивалась во внутреннюю жизнь тысяч небольших деревень, разбросанных на огромной и труднопроходимой лесистой местности.

Византийский историк VI века Прокопий Кесарийский отмечал: «Славяне и анты не управляются одним человеком, но с давних времен живут в народоправстве (демократии), и поэтому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим».

Коллективистские отношения, царившие в древнерусской общине коллективная собственность на средства труда и производства, жилище и добываемую пищу, также наложили свой особый отпечаток на всю последующую историю становления и развития российского самоуправления как общинного по своему характеру, и базирующегося на производственном и территориальном принципах.

Именно в этот период времени определились и общие контуры местного самоуправления, его основные формы, признаки и некоторые параметры взаимодействия с центральной властью: дуалистический характер - сосуществование территориальной общины (селение, город, улица, конец) и сословных союзов (ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества); непосредственное участие народа в местном и сословном внутреннем самоуправлении; выборность должностных лиц; зависимость и подчиненность по определенному кругу вопросов от центральной власти; самостоятельность в решении задач местного значения.

Важнейшей особенностью самоуправления на Руси в дохристианский период был его вечевой характер (вече: от старославянского «вет» - совет). Летописец Нестор, упоминая о вечевом устройстве общественной жизни у славянских народов, писал: «Новгородцы бо изначала, и Смоляне, и Кияне, и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем старшие сдумают, на том и пригороды станут».

Вечевое устройство, возникшее примерно в Х в., охватывало все стороны жизни и строилось на принципе строжайшей подчиненности: племя рассматривалось как союз городов и пригородных общин, город - союзом улиц (концов), улица - союзом семейств.

В ХЬХП вв. значение веча в Древней Руси было велико. Так, киевляне играли решающую роль в посажении и признании князей, заключавших договор (ряд) уже не только с «братьями и дружиной», но и «с кияны». На вече решались вопросы войны и мира, призвания князей и сбора средств для ведения военных действий. Многие города (Киев, Новгород, Псков, Смоленск, Ростов и др.) состояли из более дробных административно-территориальных единиц - концов. Они представляли собой исторически сложившиеся общины, выросшие из древних родовых поселений и имели свои веча. Городское население подразделялось на десятки и сотни во главе с десятскими и сотскими и вместе с дружиной составляло княжеское войско.

Решениям вече старшего города подчинялись пригороды (новые города) и села, составлявшие его волость: их жители считали себя младшими относительно горожан. Сельское население управлялось старостами, сохранявшими свое значение и во время военных действий.

Таким образом, в древнерусском государстве наряду с княжеской властью действовала и развивалась вечевая власть, уходившая корнями в догосударственную организацию племен и, следовательно, в основании политической системы Руси Х-ХШ веков лежал дуализм княжеской и вечевой власти, при котором ни отношения этих властей, ни организация веча не опирались на твердо установленные начала. Это обстоятельство открывало широкий простор для насильственных столкновений и лишало государственную жизнь устойчивых оснований.

В ХЬХП вв. базой местного самоуправления являлась сельская территориальная община (мир, задруга, вервь), сочетавшая в себе элементы соседской и семейной общности. С ее помощью перераспределялись земельные наделы, решались фискальные вопросы, велись судебные тяжбы и споры, расследовались преступления и осуществлялись наказания.

Наиболее развитой формой городского самоуправления в этот период выступало сословное (корпоративное) самоуправление - купеческое и ремесленных объединений (гильдий). Эти объединения были замкнутыми и функционировали на основании устава, который предусматривал независимость в решении собственных дел от боярства (дружины) и посадника (наместника). Должностными лицами городского самоуправления являлись сотские - у ремесленников, и старосты - у купцов. Посадник, будучи «оком государевым» на той или иной территории, назначался непосредственно князем из своих ближайших сородичей или из дружинников (бояр).

В ХП - начале XIII века местная власть сосредоточилась исключительно в руках князей, передававших свои властные полномочия и должности по наследству. В этих условиях, на большинстве территорий древнерусского государства, объем прав и полномочий в структуре органов местного самоуправления (вече, князь, дружина) оказался перераспределенным в пользу князя и его дружины. Права вече существенно ограничивались, к тому же оно не являлось больше органом избираемых представителей, а превратилось в собрание взрослых мужчин.

Однако данное положение с распределением властных полномочий не было ни обязательным, ни повсеместным. Оно сильно различалось в различных частях страны: роль и значение веча, как правило, урезывались при сильном князе и, наоборот, возрастали при слабом.

К тому же в Новгороде, Пскове, Полоцке и Вятской земле оно и в это время, и в будущем продолжало сохранять свою приоритетную роль в местном и городском самоуправлении.

Таким образом, общинно-вечевой строй домонгольской Руси представлял собой дальнейшее развитие древних начал жизни славянских племен, которое шло в одном направлении с европейскими народами. Сложившаяся в Древней Руси форма городского правления была близка к европейской. Вече главного города в качестве верховного органа распространяло власть на значительную территорию, диктуя свою волю многочисленным пригородам и селам. Выборная власть была сильнее княжеской, особенно в последний период существования Киевского государства, и способствовала его распаду.

Огромный урон оплоту городской демократии - вече нанесло монголо-татарское нашествие. Если в первый период этого владычества местное самоуправление (земщина) еще сохраняет свои основные параметры и порядок функционирования, то уже с середины Х^ века его роль в государственных делах трансформируется и значительно уменьшается. Причиной данного обстоятельства было сосредоточение в руках князей, при помощи татар, огромных земельных владений, что изменило их экономический, а следовательно, и политический статус. Теперь при установлении податей и определении их размера, они уже не советовались с земщиной, не спрашивали ее мнения, а действовали по примеру татарских ханов, определяя все единолично. Таким образом, местное самоуправление попало под двойной гнет: и татарских ханов, и русских князей.

В период монголо-татарского ига происходят также существенные изменения в системе соподчинения русских городов и их пригородов: старшие города утрачивают свое былое значение и практически исчезают. Если до нашествия татар объединяющим началом власти и самоуправления было вече старшего города, которому подчинялись все остальные веча, то теперь такого соподчинения по линии вече не остается в большинстве русских земель.

Этим самым в значительной мере была деформирована основа славяно-русской общины - сословно-представительная власть, концентри - ровшаяся главным образом в старших городах - политических и экономических центрах территорий.

В этот же период был нанесен и серьезный удар по общинному устройству: общины постепенно теряли свою роль самоуправляющихся единиц, поскольку монголо-татары разоряли их экономически и парализовали политически. Основная часть общинных доходов изымалась в центр в виде дани, исчезло свободное распоряжение имуществом и результатами труда. Земля в большинстве случаев перешла в собственность центральной власти. Таким образом, местное самоуправление к концу монголо-татарского ига утратило в большинстве регионов России свое значение.